序  言

中國式PPP歷經(jīng)三十多年跌宕起伏而百煉成金

2014年到2017年，每年我都要出差240天以上，其中一半以上是去給各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部講授PPP。這其中既有在中央黨校和住建部市長研修學(xué)院的授課，也有在省廳委辦組織的培訓(xùn)、市縣中心組的集體學(xué)習(xí)的講課。通過講課，我把對PPP的觀察和思考分享給了各級領(lǐng)導(dǎo)。在我國，政府控制的資源最多，地方政府是PPP推廣和PPP項目實(shí)施的關(guān)鍵角色，政府官員對PPP的理解在很大程度上決定了PPP的成敗，因而對他們進(jìn)行培訓(xùn)是社會效益最大的一項工作。在此期間，我和大岳咨詢的高級管理團(tuán)隊接受新華社、中央電視臺及主流財經(jīng)媒體的采訪超過1000次，在采訪中我們不斷的分享對PPP政策、PPP項目觀察和思考的心得體會，努力為中國PPP的平穩(wěn)健康發(fā)展盡綿薄之力。2018年以來PPP的深度調(diào)整使我們更加冷靜的思考了PPP發(fā)展問題，現(xiàn)把這些觀察和思考整理出版這本《論中國式PPP》與更多的從業(yè)者進(jìn)行分享。

2014年我在《從中國PPP發(fā)展歷程看未來》一文中將自上世紀(jì)80年代引入中國以來PPP在中國發(fā)展分為五個階段：探索階段（上世紀(jì)80年代中期~1993年）、試點(diǎn)階段（1994年~2002年）、推廣階段（2003年~2008年）、反復(fù)階段（2009年~2013年）和普及階段（2014年至今）。我從1994年開始研究PPP并運(yùn)作PPP項目，在調(diào)研探索階段中央和地方PPP實(shí)踐的基礎(chǔ)上，深度參與了后四個階段PPP相關(guān)工作，從而有機(jī)會長期近距離觀察中國式PPP的發(fā)展歷程。PPP在中國的發(fā)展過程是PPP逐步中國化的過程，一方面社會資本以國有資本為主，通過規(guī)?；?、專業(yè)化和市場化打破公共服務(wù)的地域壟斷，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面以PPP為改革動力，不斷攻堅克難，徹底解決體制機(jī)制障礙，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。即使在發(fā)達(dá)資本主義國家，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也不是以私人資本為主的，我國國企參與PPP不排斥私人資本的參與，擴(kuò)大了PPP的適用范圍。

2014年P(guān)PP進(jìn)入普及階段之后，我越來越意識到，PPP在中國忽冷忽熱，總是在關(guān)鍵時刻被想起和需要過段時間又被冷落或放棄，主要原因在于各方對其認(rèn)識不夠，做好中國式PPP需要對PPP進(jìn)行深度思考。政府、咨詢公司、社會資本、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)者、媒體站在各自的角度，或多或少都進(jìn)行過思考。其中，咨詢公司的思考很重要，作為銜接PPP各方主體的樞紐以及項目推動過程中利益相對中立的一方，咨詢公司的思考不僅可以為政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)提供項目決策層面的參考，還可以直接為中央政府進(jìn)行PPP的頂層制度設(shè)計提供事實(shí)基礎(chǔ)和決策依據(jù)。與此同時，咨詢公司作為PPP的實(shí)踐者還能為象牙塔里的學(xué)者構(gòu)建中國式PPP的學(xué)術(shù)理論提供調(diào)研素材和課題支撐。

古話說：橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。無論是政治制度、央地關(guān)系、政府治理、法律基礎(chǔ)、契約精神，還是所有制結(jié)構(gòu)、資源稟賦、社會文化，中國的情況都與英法等國迥異。這就決定了中國的PPP一定是中國式PPP，而不是英國式或者法國式PPP。研究國外的PPP起源、發(fā)展歷程和制度現(xiàn)狀之后，我們發(fā)現(xiàn)世界上沒有兩個國家的PPP是完全一樣的。必須承認(rèn)，在我國幾十年推進(jìn)PPP過程中，崇洋媚外的情況是存在的，個別從業(yè)者總想照搬國外（例如英國）的PPP概念、法規(guī)、政策、操作方法甚至評價體系，總是想拿中國PPP的發(fā)展模式與國外PPP對標(biāo)，一旦出現(xiàn)不一致的地方，就對中國PPP的發(fā)展道路提出質(zhì)疑并輕易否定，這造成了中國PPP發(fā)展忽冷忽熱。同時還導(dǎo)致中國式PPP一直低位徘徊，沒有實(shí)現(xiàn)螺旋式上升，至今未形成一套自己完整的理論體系和政策架構(gòu)。冷靜想想，經(jīng)過20多年的發(fā)展，國外PPP還有什么本質(zhì)和核心的東西我們不知道呢？是不是常常出現(xiàn)我們學(xué)會了他們的東西，可他們卻已經(jīng)變了的情況？國外所引領(lǐng)的PPP潮流符合中國的國情嗎？中國式PPP進(jìn)入普及階段后，在數(shù)量上躍居世界第一，沒有任何國家的PPP項目數(shù)量能夠達(dá)到中國的十分之一，這是任何其他國家從未經(jīng)歷過的發(fā)展歷程。僅僅踩著別人的腳印已經(jīng)不能解決我們自己的問題，我們固然需要學(xué)習(xí)借鑒國外的PPP經(jīng)驗(yàn)，但我們更需要認(rèn)真總結(jié)和思考中國的PPP實(shí)踐。

2014年，我有機(jī)會見到中央領(lǐng)導(dǎo)并提交了《當(dāng)前做好PPP工作的十點(diǎn)建議》（下稱“十點(diǎn)建議”），這是我們對2013年以前PPP在試點(diǎn)階段、推廣階段和反復(fù)階段經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的梳理和總結(jié)。其中，第一條建議就是要認(rèn)真總結(jié)既往PPP項目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以借鑒和推廣，這樣做可以使我國PPP的發(fā)展少走彎路?；谶@個想法，我們聯(lián)合中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會從2014年到2015年連續(xù)舉辦了12期《中國PPP沙龍》，每期分享一個經(jīng)典的PPP項目案例。后來國內(nèi)的很多PPP從業(yè)人員，包括報道PPP的新聞記者，都是從參加PPP沙龍開始逐漸進(jìn)入并熟悉這個領(lǐng)域的。我們無法評估這項工作對后來幾年P(guān)PP的發(fā)展所發(fā)揮的作用，但可以肯定，如果沒有這種經(jīng)驗(yàn)的傳播和引導(dǎo)，中國的PPP不會有那么快的發(fā)展。

《十點(diǎn)建議》最后一條提出，PPP涉及面廣，需要調(diào)整體制，各級政府應(yīng)逐步適應(yīng)，必須循序漸進(jìn)、控制節(jié)奏。實(shí)踐中，普及階段PPP的發(fā)展還是太快了，項目數(shù)量每年都以超過100%的速度增長，我們的這種分享很難滿足PPP發(fā)展的需求。雖然PPP的效果較改革開放以來的很多經(jīng)濟(jì)政策都好，但不得不承認(rèn)，PPP在發(fā)展過程中還是出現(xiàn)了一些問題，遇到了發(fā)展瓶頸。近幾年，我每年都會去肇慶參加全國環(huán)境上市公司年度峰會，2019年我在會上談了PPP與民營企業(yè)陷入困境之間的關(guān)系。針對很多人認(rèn)為是PPP傷害了民營企業(yè)發(fā)展的觀點(diǎn)，我認(rèn)為除了自身管理水平和能力不足外，不是PPP本身使民營企業(yè)陷入了困境，而是PPP的政策反復(fù)打亂了民營企業(yè)的預(yù)期，導(dǎo)致民營企業(yè)的經(jīng)營遭遇困難，而PPP本身也是這種政策反復(fù)的受害者。這是一個很重要的認(rèn)識問題，能不能正確認(rèn)識到這一點(diǎn)將直接影響決策者能否采取合理的政策，以及民企能否采取正確的經(jīng)營策略。對PPP的正確認(rèn)識可以讓各方都少走彎路。

應(yīng)主流媒體之邀，每年我都會寫一篇PPP年終感言，這些文章反映了我對當(dāng)年P(guān)PP發(fā)展的觀察和對下年度PPP發(fā)展的思考?；剡^頭看，這些年的觀察和思考基本是準(zhǔn)確的，對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。最典型的就是關(guān)于加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)費(fèi)價改革的建議。如果費(fèi)價改革不能建立起誰受益誰付費(fèi)、收費(fèi)水平與成本掛鉤的機(jī)制，僅靠財政資金的力量是很難支撐起中國城市化進(jìn)程對公共服務(wù)的持續(xù)需求的。這個問題我在2016年底的年終感言里就提了出來，之后2017年到2019年我國居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）一直低位運(yùn)行，是難得的進(jìn)行價格調(diào)整的窗口期。如果在這段時間能夠啟動費(fèi)價改革，那么一旦后續(xù)財政收入增長進(jìn)入下降周期，財政資源可以更加聚焦于為低收入階層和弱勢群體提供基本公共服務(wù)。這不僅可以解決PPP的發(fā)展問題，也能夠更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。窗口期一旦錯過，再要推動這類改革將會增加困難，但還是必須要攻堅克難。

2016年底，在《PPP已走過順風(fēng)順?biāo)碾A段，政府、社會資本都將遇到新問題》一文中，我指出，PPP經(jīng)過三年順風(fēng)順?biāo)母咚侔l(fā)展，原有資源和利好已經(jīng)消耗殆盡，后面將進(jìn)入瓶頸期，進(jìn)入一個問題集中出現(xiàn)的階段。如果這些問題不解決，過了2017年P(guān)PP就會遇到瓶頸，不僅政府方會遇到，社會資本方也會遇到。PPP會倒逼政府改革，特別是費(fèi)價制度改革，改革到位了PPP才能發(fā)展得比較好。

2017年底，在《2018 PPP：完善政策與攻堅克難》一文中，我提出，2017年底財政部發(fā)布財辦金〔2017〕92號文、國務(wù)院國資委發(fā)布國資發(fā)財管〔2017〕192號文和人民銀行等推出資管新規(guī)征求意見稿標(biāo)志著從2014年到2017年的PPP高速發(fā)展階段的結(jié)束。政策制定者的本意是希望從2018年開始PPP的發(fā)展可以進(jìn)入平飛階段，能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。但這樣一場規(guī)模宏大的實(shí)踐從起飛階段進(jìn)入平飛階段需要高超的智慧和技巧，而我們面臨的最大風(fēng)險是PPP出現(xiàn)自由落體式降落。有關(guān)部門不應(yīng)該簡單地、削足適履地使用以前的政策對PPP進(jìn)行規(guī)范，而應(yīng)認(rèn)真總結(jié)這四年的實(shí)踐，先對PPP相關(guān)政策進(jìn)行完善，再用完善后的政策去規(guī)范和指引PPP的發(fā)展，這樣才能將對PPP階段轉(zhuǎn)換的沖擊降到最低，才可能使PPP實(shí)現(xiàn)平飛。同時，我提出，這幾年P(guān)PP的發(fā)展遇到了一些系統(tǒng)性的問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)費(fèi)價體制改革問題、現(xiàn)有項目資本金制度與PPP的兼容性問題、PPP項目庫的去行政化問題、推動PPP實(shí)現(xiàn)真正的項目融資的問題以及強(qiáng)化可行性研究階段對項目必要性論證以防止無效投資等問題。PPP的行穩(wěn)致遠(yuǎn)需要在這些領(lǐng)域采取攻堅克難式的改革措施。我還提出，對PPP不能過于吹毛求疵。任何一項公共政策都很難做到面面俱到、萬無一失。相比其他政策，PPP在實(shí)施過程中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度迭代和不斷優(yōu)化，只是這項制度仍然有不斷完善和不斷改革的空間。

2018年底，在《2019年P(guān)PP將成為長盛不衰的政策選擇》一文中，面對2018年P(guān)PP經(jīng)歷史上最嚴(yán)苛的“審計、督察、整改”之后的消沉，我提出，在經(jīng)歷了2018年降杠桿和貿(mào)易戰(zhàn)之后，我國經(jīng)濟(jì)工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向了“六個穩(wěn)”：穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資和穩(wěn)預(yù)期。這其中穩(wěn)投資具有基礎(chǔ)作用，而PPP因其投資市場化水平高、透明度高、推動治理現(xiàn)代化等明顯優(yōu)勢將勝過其他政策而成為穩(wěn)投資的首選，特別是在中央政府大力推行地方政府專項債券的背景之下，應(yīng)該打通PPP與專項債結(jié)合的通道，充分發(fā)揮專項債的資金成本優(yōu)勢和PPP的項目管理優(yōu)勢，解決專項債的項目儲備不足、項目論證不完備、項目管理不精問題和PPP的融資難、融資貴等問題，從而發(fā)揮財政工具的合力。此外，專項債和PPP相結(jié)合，能夠最大限度的降低制度頻繁換道和政策分割的成本，給予地方政府和社會資本各方以政策連續(xù)和穩(wěn)定的合理預(yù)期。發(fā)揮專項債和PPP的共同優(yōu)勢，能夠激發(fā)地方政府、社會資本加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，不僅能穩(wěn)增長，還能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

2019年底，我連發(fā)了兩篇年終感言。在發(fā)表了《2020，把前門PPP開大一點(diǎn)》之后，我又寫了一篇《回顧2019，祝福2020》。文中強(qiáng)調(diào)，盡管PPP已經(jīng)不再被誤傷為隱性債，但與另一個“開前門”的工具——地方政府專項債相比，PPP的發(fā)展環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境仍然過于嚴(yán)苛。PPP政策在2018~2019年的突然收緊，嚴(yán)重打亂了參與PPP的民營企業(yè)的市場預(yù)期，導(dǎo)致民營企業(yè)出現(xiàn)了普遍性的資金緊張和經(jīng)營困難。同時，即便有專項債的大規(guī)模發(fā)行，基建投資規(guī)模仍然出現(xiàn)了斷崖式下降，開大PPP的前門已是當(dāng)務(wù)之急。而開大PPP前門不是簡單的增加PPP項目，而應(yīng)至少要解決PPP與專項債的結(jié)合問題、民企存量PPP項目的融資問題以及地方政府存量資產(chǎn)在化解債務(wù)過程中的作用問題；開大PPP前門還需要攻堅克難，解決限制PPP發(fā)展的深層次、系統(tǒng)性體制機(jī)制問題。迎難而上，PPP才能百煉成金。

進(jìn)入2020年，一場突如其來的新冠病毒疫情改變了大家對2020年的預(yù)判。我在2月份發(fā)表了《疫情不會對PPP產(chǎn)生過大不利影響》一文，核心觀點(diǎn)是，盡管PPP發(fā)展仍然會比較艱難，但這應(yīng)該與疫情無關(guān)，是過去兩年其被作為隱性債務(wù)誤傷的結(jié)果，也許疫情會成為結(jié)束這種誤傷的契機(jī)。參考后SARS階段政府采取的經(jīng)濟(jì)刺激策略，為了減小疫情對經(jīng)濟(jì)的影響，并補(bǔ)齊疫情本身暴露出的公共服務(wù)方面的若干短板，加大基建投資將大概率成為政府的政策選擇，因此基建的規(guī)模很可能比不發(fā)生疫情的情況下要大。大多數(shù)PPP項目都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，基建大發(fā)展，一般來講PPP的機(jī)會就自然會增多。同時，我再次發(fā)出呼吁，中央政府應(yīng)釋放明確的政策信號支持PPP發(fā)展，并解決專項債和PPP結(jié)合的政策問題。在此基礎(chǔ)上，加快改革、攻堅克難，使PPP上一個新的臺階。

大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院直接從事PPP的認(rèn)識論、法規(guī)政策、操作流程優(yōu)化相關(guān)的研究工作。2017年底，PPP經(jīng)歷了四年的高速發(fā)展后，在防控金融杠桿的大背景下，財辦金〔2017〕92號文使PPP從高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)突然進(jìn)入冰凍期，國資發(fā)財管〔2017〕192號文和人民銀行等推出的資管新政征求意見稿則使PPP雪上加霜，業(yè)內(nèi)討論P(yáng)PP的聲音幾乎銷聲匿跡。在PPP面臨生死存亡的關(guān)鍵時刻，大岳研究院在2017年年底及時舉辦了第一期高級別PPP政策沙龍，邀請中央主管部門、央企、民企、金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人共同評估上述三項新規(guī)疊加對PPP的影響、政策本身的合理性以及PPP受到抑制之后對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。由于這期沙龍效果很好，大岳研究院在2018年年初應(yīng)中央主管部門要求又舉辦了第二期高級別PPP政策沙龍，專門聚焦于PPP項目資本金專題。會后，大岳研究院在沙龍討論成果的基礎(chǔ)上形成了三篇文章：《中國式PPP的使命與出路》、《從PPP到PEP：政府和社會資本合作的本質(zhì)探究》、《提質(zhì)增效背景下PPP項目資本金制度的反思與重構(gòu)》。三篇文章的核心觀點(diǎn)分別以《PPP的本質(zhì)及管控建議》、《提質(zhì)增效背景下PPP項目資本金制度的反思與重構(gòu)》為題發(fā)表在《中國財政》上，并通過新華社內(nèi)參上報中央高層。倫敦大學(xué)學(xué)院PPP專家張倩瑜教授2019年在大岳作訪問學(xué)者期間閱讀這三篇文章后，將其稱為“中國式PPP大岳三論”，并撰寫《評大岳PPP市場改革三論》向國內(nèi)外讀者推薦。2018年年中，PPP在政策面曾經(jīng)一度有所回暖。然而，在清理隱性債、審計督查的高壓之下，從2018年一直到2019年四季度，PPP的市場狀況仍然每況愈下。到2019年底，有關(guān)各方（特別是民營企業(yè)）都喪失了對PPP的信心。在這種情況下，大岳研究院針對PPP項目的運(yùn)作流程如何優(yōu)化這一有助PPP發(fā)展的專題組織了第三期高級別PPP政策沙龍，并在此基礎(chǔ)上撰寫了《新建項目PPP運(yùn)作流程優(yōu)化探討》、《中國式PPP愿景分析》兩篇重磅文章，其中核心觀點(diǎn)以《PPP愿景：在“公平+效率+活力”中克難前進(jìn)》為題發(fā)表在《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》上，并獲國家發(fā)改委中國發(fā)展網(wǎng)、PPP導(dǎo)向標(biāo)和財政部PPP中心官方公眾號“道PPP”全文轉(zhuǎn)載。

由此，在系統(tǒng)性觀察、思考和研究的基礎(chǔ)上我們形成了中國式PPP六論：

一論P(yáng)PP—《從PPP到PEP：政府和社會資本合作的本質(zhì)探究》。我們提出，要深刻理解PPP的本質(zhì)，必須回答兩個根本性的問題：中國當(dāng)下的政府和社會資本合作（下稱“政社合作”）與多年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別？在中國特定的歷史發(fā)展階段和國情之下，衡量政社合作成敗的尺度是什么？我們認(rèn)為，國有企業(yè)作為社會資本，其在政社合作項目中的風(fēng)險管理和爭議解決機(jī)制與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別，這導(dǎo)致國企參與的項目的運(yùn)作邏輯與私人資本參與的項目出現(xiàn)顯著差異。因此，中國的政社合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括，作為社會資本一方的Enterprise既包括了屬于私人資本的民營企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國企等國有資本，還包含了混合所有制企業(yè)。不同于PPP主要作為融資工具，PEP的大規(guī)模和大范圍應(yīng)用決定了其已經(jīng)成為一種宏觀層面的經(jīng)濟(jì)政策。PEP相較以往的政府投融資政策而言，在透明度、競爭性、效率性和決策科學(xué)性方面有顯著進(jìn)步，目前看來還沒有更好的、更成熟的政策來替代它。完善PEP有助于立足我國國情，充分調(diào)動地方政府、國有企業(yè)和其他社會資本的資源，推動政府投融資體制改革和財政管理體制改革走入螺旋上升路徑，而摒棄PEP、囿于傳統(tǒng)PPP的邏輯來討論和運(yùn)作政社合作則有很多問題難以解決。

二論P(yáng)PP—《中國式PPP的使命與出路》。我們提出，只有清醒地認(rèn)識中國式PPP的本質(zhì)，才能出臺切實(shí)可行的管控政策。中國式PPP已經(jīng)不再是一種單純的投融資工具，而是上升為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、一項經(jīng)濟(jì)政策。相應(yīng)的，評價中國式PPP不能就PPP論P(yáng)PP，而應(yīng)與近年國家推出的各項經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行比較，例如土地財政、平臺融資、政府購買服務(wù)、專項債等。決策者要選的不是一個毫無瑕疵的最優(yōu)政策，而是負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)政策。PPP受到社會各界的關(guān)注體現(xiàn)了我國公共政策決策過程的開放性和民主性，是社會進(jìn)步的表現(xiàn)。但是，必須客觀的看到，雖然PPP入庫項目累計投資額一度接近18萬億，但入庫和實(shí)施是兩個概念，實(shí)際進(jìn)入執(zhí)行期并順利完成融資的項目每年不超過一萬億，沒有給地方政府帶來隱性債務(wù)的風(fēng)險。可見，把PPP看作是隱性債務(wù)是一種誤判，只有公平、客觀而不吹毛求疵地評價PPP，PPP才有出路。

三論P(yáng)PP—《中國式PPP愿景分析》。我們提出，2014年以來的大規(guī)模發(fā)展已經(jīng)使PPP上升為國家經(jīng)濟(jì)政策，未來其將進(jìn)一步變成國家治理理念的組成部分，具體體現(xiàn)在六個方面：一是PPP將成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要推手；二是PPP將成為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展方式；三是PPP將成為國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力源泉；四是PPP將成為金融業(yè)以市場化的方式服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的助力器；五是PPP將成為提高政府專項債券使用效率的好幫手；六是PPP將成為相關(guān)行業(yè)全面提升專業(yè)能力的帶動者。為了實(shí)現(xiàn)這六大愿景，PPP還需要從以下幾個方面進(jìn)行完善：一是加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)管，二是實(shí)現(xiàn)市場充分競爭，三是保持政策彈性和穩(wěn)定性，四是要加快價格和收費(fèi)制度改革。

四論P(yáng)PP—《新建項目PPP運(yùn)作流程優(yōu)化探討》。我們提出，PPP項目的運(yùn)作流程順暢與否，在很大程度上決定了項目各方的權(quán)責(zé)能否理順，對PPP的規(guī)范運(yùn)作和效率具有重要意義。目前在新建項目PPP的運(yùn)作過程中有兩個很重要也很敏感的環(huán)節(jié)值得商榷，一是可研的審批通過是實(shí)施方案編制和審核的前置條件，二是PPP項目必須完成定量物有所值評價后才能進(jìn)入采購環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，對于PPP項目而言，項目不僅對政府方應(yīng)該是可行的，更應(yīng)該對項目業(yè)主（社會資本）是可行的。社會資本選擇過程是社會資本和政府之間的博弈過程，能夠起到優(yōu)化項目建設(shè)方案、運(yùn)營方案、融資方案的作用，是可行性研究工作必不可少的組成部分。因此，在前期立項階段不可能完成真正的可行性研究，應(yīng)由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)編制項目建議書或預(yù)可研報告，將社會資本投標(biāo)時最關(guān)心的事項定下來，并作為后續(xù)實(shí)施方案和兩評的依據(jù)，也作為社會資本編制投標(biāo)文件的參考資料。在采購社會資本的階段，由政府和社會資本合作來論證和評估項目實(shí)施的必要性、技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性，為最終完成可行性報告創(chuàng)造條件，因此，可研批復(fù)的時間點(diǎn)應(yīng)在選定社會資本之后。在《十點(diǎn)建議》中我們建議定量物有所值評價不宜作為PPP的決策依據(jù)，2019年英國已取消了PPP項目定量物有所值評價，實(shí)踐中我國PPP項目定量物有所值的作用也非常有限，建議弱化定量評價的作用，可以將物有所值評價并入實(shí)施方案以簡化項目流程。政府管控環(huán)節(jié)優(yōu)化以后，項目參與方出于應(yīng)變需要而產(chǎn)生的輸送建設(shè)利潤等隱形環(huán)節(jié)就容易理順，從而使PPP的運(yùn)作程序更加合理。

五論P(yáng)PP—《提質(zhì)增效背景下PPP項目資本金制度的反思與重構(gòu)》。我們提出，中國的項目資本金制度是政府控制投資規(guī)模和投資風(fēng)險的一種行政手段，在實(shí)踐中沒有嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)際的項目資本金只有政策要求的幾十分之一，即1%左右。如果現(xiàn)行的項目資本金制度嚴(yán)格適用于PPP項目，資本金需求將提高二三十倍，會造成項目資本金沉淀、退出機(jī)制不暢。監(jiān)管層面禁止小股大債、限制央企的名股實(shí)債再疊加資管新規(guī)對資管產(chǎn)品投資于股權(quán)的嚴(yán)格限制，將導(dǎo)致資金的剛性需求被進(jìn)一步強(qiáng)化，但資金的供給端卻被迅速收緊。兩重夾擊下， PPP將迅速萎縮，各種政府違規(guī)舉債手段可能又將卷土重來，幾年的改革前功盡棄，這將是中國經(jīng)濟(jì)的不可承受之重。為保證公共部門提供公共服務(wù)的能力，降杠桿的監(jiān)管手段需要以科學(xué)化和精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)來制定和實(shí)施，需要給地方政府提供公共產(chǎn)品留出合理的資金運(yùn)作空間?？茖W(xué)合理的控制宏觀杠桿率，要求監(jiān)管在有效控制金融風(fēng)險的前提下，適當(dāng)減少實(shí)體領(lǐng)域的行政性手段，讓市場主體通過管控各自風(fēng)險來決定資本金等問題。

六論P(yáng)PP—《政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與PPP》。在本書組稿之際，《政府投資條例》出臺。我們認(rèn)識到，理順PPP與政府投資模式之間的關(guān)系很重要。我們系統(tǒng)梳理了我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的演變過程，分析了政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、地方政府融資平臺、當(dāng)?shù)毓骖悋蠛筒煌兄菩问降纳鐣Y本及其使用的投融資模式的市場化水平和風(fēng)險分擔(dān)規(guī)律。重點(diǎn)分析了地方國有企業(yè)模式和PPP模式在底層邏輯和實(shí)踐運(yùn)作中的差異，揭示了PPP模式在投、建、營效率上優(yōu)于傳統(tǒng)的地方國企模式的根本原因。我們建議中央政府在積極推廣專項債這一融資工具時，不應(yīng)僅強(qiáng)調(diào)用行政手段配置資金而使專項債只能依賴于地方本級國企運(yùn)作項目，而應(yīng)當(dāng)讓市場在資金配置過程中發(fā)揮重要的作用，積極探索把專項債的應(yīng)用擴(kuò)大到PPP，以避免出現(xiàn)投融資工具和投融資主體之間的低效率配置。通過專項債和PPP的結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)各種基礎(chǔ)設(shè)施投資模式的均衡發(fā)展，能夠使地方政府在清晰的規(guī)則之下根據(jù)本地發(fā)展的需要選擇投資模式及其組合，將專項債這一地方政府投融資工具和PPP的市場化主體和市場化運(yùn)作模式結(jié)合，形成“一加一大于二”的合力效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的物有所值。

大岳咨詢高管團(tuán)隊作為PPP的一線參與者也一直在進(jìn)行觀察和思考。為了使項目取得好的效果，他們的思考和做法有很多更貼近項目實(shí)際。比如，2018年，他們觀察到中國PPP的發(fā)展已經(jīng)逐漸進(jìn)入“后PPP時代”，各方對PPP績效管理、合同管理以及爭議解決的需求快速增長。于是，大岳咨詢在2019年2月啟動了PPP項目績效管理公益培訓(xùn)，全年在北京、武漢、成都、杭州先后舉行了五期公益培訓(xùn)，向?qū)⒔?000名政府官員、社會資本、金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員傳播了大岳咨詢對PPP績效管理的思考和解決方案，并分享了大岳咨詢過去20多年間在項目管理、爭議解決方面的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)效果得到了學(xué)員的充分肯定。又比如，他們始終關(guān)注PPP咨詢工作如何更好的開展才能為PPP保駕護(hù)航的問題。前幾年P(guān)PP剛開始大規(guī)模推進(jìn)的時候，政府沒有對PPP咨詢公司設(shè)置門檻，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，造成了大量劣質(zhì)和爛尾PPP項目；近年又刮起了PPP咨詢概念風(fēng)，好像換個概念就能解決現(xiàn)實(shí)中的一切問題。實(shí)際上，不是這些概念不對，而是不能用概念來忽悠，咨詢能否成功落地產(chǎn)生效果，不是靠咨詢概念的簡單轉(zhuǎn)換，而是要看實(shí)際項目對咨詢工作有沒有需求、如何能提高咨詢的質(zhì)量。大岳高管最有意思的觀察是關(guān)于PPP主管部門的問題，在一次大岳管委會會議上大家討論的結(jié)果是：中央沒有確定財政部還是發(fā)改委主管PPP是本輪PPP取得重大成就的重要原因，兩大部門為了成為主管部門在五六年時間里一直努力研究PPP問題、推動PPP工作，涌現(xiàn)出孫曉霞、焦小平、韓志峰等一大批思想開放的專家級官員，他們重視調(diào)查研究、認(rèn)真聽取專家意見和建議、誠懇接受媒體監(jiān)督，中央層面沒有出現(xiàn)權(quán)力變現(xiàn)的現(xiàn)象，這種“競爭”使PPP充滿了活力和正能量。

我們還積極引導(dǎo)青年學(xué)子觀察和思考PPP。2016年大岳成立20周年時設(shè)立了“大岳PPP畢業(yè)論文引導(dǎo)計劃”，每年資助36名來自全國主要研究PPP高校的學(xué)生撰寫PPP論文，計劃五年資助50多所院校的180人。引導(dǎo)計劃實(shí)施以來，實(shí)際參與申報的超過500人，關(guān)注的學(xué)生超過10000人。

2015年參加中英經(jīng)濟(jì)財金對話代表中方發(fā)言的最后，我說：PPP是一場深刻的變革，必然會遇到很多問題，在遇到問題的時候，我們應(yīng)該解決問題往前走，而不能往后退。馬凱副總理總結(jié)時表揚(yáng)了我。中國式PPP已經(jīng)發(fā)展到了普及階段，這是世界上從來沒有過的事情，因此對中國式PPP進(jìn)行深度觀察和思考是從業(yè)人員義不容辭的責(zé)任。我們的這些觀察和思考只反映了中國式PPP的一個視角，不代表我們對政策的解讀，也一定會存在不足之處，其中任何與現(xiàn)行政策不一致的政策建議僅供有關(guān)部門未來完善政策時參考。本次總結(jié)這些觀察和思考并出版，希望能引起政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)者和咨詢業(yè)同行的思考，能夠推動對中國PPP本質(zhì)的全方位認(rèn)識，使PPP在未來發(fā)展過程中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。我們相信，中國式PPP從引入時僅僅作為一種項目融資模式到目前已經(jīng)成為國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的組成部分，未來一定會在與其它經(jīng)濟(jì)政策的比較中顯示出競爭優(yōu)勢而成為國家治理理念的有機(jī)組成部分。

正如英國的PPP對我國PPP起到了借鑒作用一樣，中國式PPP經(jīng)驗(yàn)未來也會對其它國家的社會進(jìn)步起到借鑒作用。當(dāng)然，正如我們不贊成自己照搬英國的PPP一樣，任何國家推進(jìn)PPP都應(yīng)考慮本國國情，我國企業(yè)到任何國家參與PPP項目也都不同于在國內(nèi)做項目，需要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐臍v史、文化、社會、政治、法律、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境。我們愿意與PPP各方參與者一起繼續(xù)觀察PPP、思考PPP，共同為形成中國式PPP完善的政策體系和完整的理論體系添磚加瓦，推動世界PPP理論和政策邁上一個新的臺階。

金永祥

2020年5月