序一

探索PPP實(shí)踐之路 促進(jìn)垃圾處理市場(chǎng)化

清華大學(xué)教授 王守清

Public-Private Partnership（簡(jiǎn)稱PPP）是指由私營(yíng)部門為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)并在未來的一段時(shí)間（如二三十年里）運(yùn)營(yíng)此項(xiàng)目。公營(yíng)部門和私營(yíng)部門各有其優(yōu)缺點(diǎn)，能夠通過合作在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如，公營(yíng)部門可以通過制定政策對(duì)項(xiàng)目施加影響，但其資金不足，管理效率低下，而私營(yíng)部門資金充足、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、創(chuàng)新力與主動(dòng)性強(qiáng)，可以彌補(bǔ)公共部門的劣勢(shì)。因此PPP模式自提出以來在國(guó)際上引起了越發(fā)廣泛的重視與應(yīng)用。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，PPP模式的應(yīng)用范圍已經(jīng)涵蓋了水業(yè)、公共交通、電力能源、醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)防、警局和監(jiān)獄等領(lǐng)域。另一方面，由于發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施短缺與政府財(cái)政預(yù)算不足的矛盾更為突出，大量私營(yíng)資金進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

PPP項(xiàng)目融資有許多優(yōu)點(diǎn)。對(duì)政府而言，能減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人們生活水平需要；能充分發(fā)揮外商和私營(yíng)商的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理效率和服務(wù)質(zhì)量；能引進(jìn)先進(jìn)的管理和技術(shù)，促進(jìn)本土企業(yè)水平的提高和有利于金融資本市場(chǎng)的發(fā)展等。對(duì)承建商而言，能充分利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況的彈性，減少資本金支出，實(shí)現(xiàn)“小投入做大項(xiàng)目”；能利用資產(chǎn)負(fù)債表外融資的特點(diǎn)，拓寬資金來源，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)；能提高談判地位，達(dá)到最有利的稅收條件；能利用有限追索權(quán)的特點(diǎn)，加上其它風(fēng)險(xiǎn)管理措施，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目收益的控制和保留較高的投資回報(bào)率；能提高競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造較多商業(yè)機(jī)會(huì)等。

項(xiàng)目融資于20世紀(jì)80年代中期被引入我國(guó)的電廠、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其中以Build-Operate-Transfer（BOT）方式運(yùn)作的項(xiàng)目居多。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，從1990-2005年中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中有私營(yíng)部門參與的項(xiàng)目共有483個(gè)，總投資額達(dá)725億美元。近幾年來，越演越烈的國(guó)際金融風(fēng)暴對(duì)全球經(jīng)濟(jì)包括中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖擊。為了有效應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，2008年11月9日中央政府制定出臺(tái)了十大措施以及兩年4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激方案，以期進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這4萬億投資中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占主要部分，約有1.5萬億，因此這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激方案無疑將為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)帶來活力。但是在隨后國(guó)家發(fā)改委的解釋中又可以了解到4萬億中僅有1.18萬億元將由中央政府直接投資，構(gòu)成包括中央政府性基金、中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政災(zāi)后重建基金等，而剩余的2.82萬億元投資將來自地方財(cái)政預(yù)算、中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款和吸引民間投資等。換句話說，這為私營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供了良好的契機(jī)。

是否采用PPP項(xiàng)目融資模式，很大程度上取決于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施規(guī)模等。對(duì)于政府而言，最為關(guān)注應(yīng)用該模式能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率（其最典型的體現(xiàn)就是，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低）。一般而言，PPP模式主要適用于自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，按從易到難排序包括自然資源開采、電廠、供水或廢水/物處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、地鐵/鐵路、機(jī)場(chǎng)/港口等。其中，在建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)的要求下，垃圾處理產(chǎn)業(yè)在今后一段期間將呈現(xiàn)出持續(xù)的大規(guī)模投資建設(shè)需求，各地垃圾處理設(shè)施投資資金缺口明顯。因此，筆者認(rèn)為有必要總結(jié)研究既往垃圾處理PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為推進(jìn)和完善PPP模式在垃圾處理行業(yè)中的應(yīng)用。

值此之際，先睹了大岳咨詢有限公司撰寫的《垃圾處理PPP之中國(guó)實(shí)踐》一書，深受啟發(fā)。筆者以往側(cè)重于關(guān)注PPP模式理論研究的新進(jìn)展，但這本專著為我展示了PPP模式在垃圾處理行業(yè)中應(yīng)用過程中出現(xiàn)的許多實(shí)務(wù)問題。囿于PPP相關(guān)法律法規(guī)的不完善，國(guó)內(nèi)目前推行的部分PPP項(xiàng)目存在項(xiàng)目操作不規(guī)范的問題，給項(xiàng)目的后續(xù)操作多少埋下了一些隱患。這本介紹中國(guó)垃圾處理PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專著，無疑將對(duì)中國(guó)未來的垃圾處理PPP模式的實(shí)踐推進(jìn)提供有益的啟示，也將對(duì)中國(guó)整個(gè)PPP制度的實(shí)務(wù)探索與理論研究提供借鑒價(jià)值。因而，大岳咨詢有限公司于目前全國(guó)大力推行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大環(huán)境之際，出版此書，將其對(duì)于PPP模式在垃圾處理行業(yè)實(shí)踐中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與想法呈現(xiàn)給大眾，值得我為此書進(jìn)行隆重推介。我也相信本書中所介紹的相關(guān)理念，將為讀者帶來一定的啟迪。

序二

用好咨詢顧問 實(shí)現(xiàn)事半功倍

大連市城市管理局副局長(zhǎng) 閃紅光

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，生活垃圾產(chǎn)生量不斷增長(zhǎng)，城市生活垃圾處理已經(jīng)成為每個(gè)城市環(huán)衛(wèi)工作的重中之重。然而，在現(xiàn)實(shí)中往往面臨著建設(shè)資金缺口巨大和體制不順的問題。由于目前國(guó)內(nèi)各城市的垃圾處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，在動(dòng)輒上億元的垃圾處理設(shè)施投資面前簡(jiǎn)直是杯水車薪，僅僅依靠財(cái)政資金建設(shè)垃圾處理設(shè)施已不現(xiàn)實(shí)。另外，傳統(tǒng)垃圾處理企業(yè)所固有的政企不分、效率低下、管理粗放等問題也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

面對(duì)上述問題，近年來，地方政府一直在摸索一條可行的解決之道。而借鑒國(guó)際通行的PPP模式，引進(jìn)社會(huì)投資人建設(shè)、運(yùn)營(yíng)垃圾處理設(shè)施在實(shí)踐中漸漸成為了地方政府的首選。同時(shí)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見〔2010〕13號(hào)》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知〔2010〕19號(hào)》的相繼出臺(tái)，更是為社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指明了政策方向。

在大連市多年的探索與實(shí)踐中，我們的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)建設(shè)工作取得了一些成績(jī)，但坦率地講，也走過一些彎路。2003年大連市曾采用BOT方式運(yùn)作過垃圾焚燒項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)沒有聘請(qǐng)咨詢顧問，經(jīng)過公開招標(biāo)選擇投資人后，市政府與投資人進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)五年、前后十幾輪的談判，垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)越談越高，雙方的分歧也越來越多，項(xiàng)目不得不以失敗告終。究其原因，可歸納為如下幾點(diǎn)：第一，對(duì)于BOT項(xiàng)目招商過程中的復(fù)雜性估計(jì)不足，將工程招標(biāo)的方法和思路用于性質(zhì)完全不同的項(xiàng)目法人招標(biāo)。第二，缺乏類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在一些專業(yè)問題上與投資人談判過程中明顯感覺到信息不對(duì)稱，政府處于被動(dòng)狀況。第三，招商時(shí)項(xiàng)目邊界條件不明確，政府與投資人理解不一，致使后期的談判工作多次陷入僵局。直至2008年底，大連市政府決定重新選擇項(xiàng)目投資人，并要求2010年12月31日之前必須點(diǎn)火調(diào)試。我們城建局作為項(xiàng)目主管部門，承受著來自政府部門以及社會(huì)各界的巨大壓力，也困惑于如何打破這種工作的僵局，尋求解決之道。

一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)，我有幸結(jié)識(shí)了北京大岳咨詢公司的金永祥總經(jīng)理，并與幾位同事一起和金總探討了大連市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)面臨的問題和我們的困惑。這次簡(jiǎn)單的會(huì)面為我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)和管理方面打開了新的工作思路，也奠定了雙方合作的基礎(chǔ)，我們決定共同來推進(jìn)大連市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理BOT項(xiàng)目的實(shí)施。

項(xiàng)目重新運(yùn)作以來，進(jìn)展神速，合格的投資人順利選定，項(xiàng)目已于去年開工建設(shè)。從項(xiàng)目的結(jié)果看：公開競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的51元/噸的垃圾處理價(jià)格不到2003年投資人要求價(jià)格的一半，也遠(yuǎn)低于我們的預(yù)計(jì)；同時(shí)，清晰合理的合同條款也給予了我們與投資人進(jìn)行近三十年合作的信心。市政府各部門對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施成果以及最終的垃圾處理價(jià)格都非常滿意，大岳公司高質(zhì)量的服務(wù)為大連市城市公用事業(yè)改革打開了新的局面，也提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

為什么同一個(gè)垃圾處理BOT項(xiàng)目前后兩種不同的運(yùn)作方式會(huì)導(dǎo)致完全不同的結(jié)果？從這件事中我看到了專業(yè)負(fù)責(zé)、經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢機(jī)構(gòu)的價(jià)值。作為政府主管部門，我們對(duì)本地垃圾行業(yè)狀況是熟悉的，但要求我們對(duì)招商項(xiàng)目中各種專業(yè)問題都達(dá)到專家水準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的。而好的中介機(jī)構(gòu)擁有出色的專業(yè)人才，可以匯集全國(guó)各地類似項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)為政府出謀劃策。政府與咨詢顧問可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使政府在招商過程中胸有成竹，處于主動(dòng)地位，少走彎路。作為垃圾處理行業(yè)的一名從業(yè)人員，以我的切身體會(huì)，我覺得可以與其他同行分享的經(jīng)驗(yàn)之一就是：借助一個(gè)具有高度智慧和經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)可以使你事半功倍。

近期，恰逢北京大岳咨詢公司出版新書《垃圾處理PPP之中國(guó)實(shí)踐》并邀我為其作序。細(xì)讀此書，它凝結(jié)了專家們的智慧結(jié)晶，對(duì)政府運(yùn)作類似項(xiàng)目具有重要的借鑒意義，值得我大力推薦。當(dāng)然，書上的文字畢竟替代不了大岳公司專家活的經(jīng)驗(yàn)。同行們有空不妨與大岳公司的專家當(dāng)面交流溝通，相信定能有所收獲。

今年年底左右，大連市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理廠將進(jìn)行點(diǎn)火調(diào)試。此時(shí)此刻，我真誠(chéng)地說一句：無論本書擁有多少讀者，我都感謝大岳公司多年來的孜孜努力。

序三

少走彎路 把垃圾處理融資工作做得更好

大岳咨詢公司總經(jīng)理 金永祥

2009年對(duì)垃圾處理行業(yè)來講是不平凡的一年，廣東番禺、北京六里屯等項(xiàng)目炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，央視來大岳咨詢公司采訪時(shí)我也發(fā)表了意見。吵歸吵，鬧歸鬧，垃圾處理工作還是要做的。垃圾處理工作涉及很多問題，融資是其中一個(gè)重要問題，PPP是垃圾處理項(xiàng)目融資常用的典型模式。如何用好PPP這個(gè)金融工具是所有從事垃圾處理項(xiàng)目融資工作人員面臨的課題。

融資模式種類很多，而且投資銀行家還在不斷創(chuàng)新。不好的融資模式出現(xiàn)后曇花一現(xiàn)就被淘汰了，能夠被廣泛使用的模式在應(yīng)用時(shí)有的效果好有的效果不好。有生命力的融資模式一般沒有好壞之分，只是不同的模式適用不同的條件而已，效果不好的項(xiàng)目是往往沒有正確運(yùn)用模式融資的后果。如果融資人員能夠借鑒他人運(yùn)作PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，吸收別人的成功經(jīng)驗(yàn)，避開別人的失敗教訓(xùn)，效果都會(huì)不錯(cuò)。

大岳咨詢公司涉足垃圾處理行業(yè)已經(jīng)超過十年了，參與了各種類型垃圾處理項(xiàng)目的融資工作。在工作中，我們把污水處理等公用事業(yè)的PPP經(jīng)驗(yàn)成功移植到了垃圾處理項(xiàng)目之中，取得了很好的成效。我們也研究了國(guó)內(nèi)外很多失敗的垃圾融資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的失敗是很可惜、很令人揪心的，其中多數(shù)項(xiàng)目本來是可以做好的。我的同事蔡建升、徐志剛和畢志清等人這次把大岳這十多年的垃圾項(xiàng)目融資經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來寫成書，可以為業(yè)內(nèi)人士作參考。我相信，大岳的這些經(jīng)驗(yàn)可以幫助很多垃圾處理項(xiàng)目的融資工作少走彎路，至少可以提醒有關(guān)人員在進(jìn)行垃圾項(xiàng)目融資時(shí)能夠想起借鑒別人的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，這本書不能解決借鑒經(jīng)驗(yàn)的全部問題。為了少走彎路，至少有幾點(diǎn)很重要：第一，應(yīng)該有虛心的態(tài)度。不能盲目認(rèn)為垃圾處理的融資工作很簡(jiǎn)單，不計(jì)代價(jià)的融資容易，真正做好融資工作很難。第二，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。雖然考察只能做到走馬觀花，但考察能使從業(yè)者對(duì)他人經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有感性認(rèn)識(shí)，為解決問題奠定基礎(chǔ)。第三，借助外腦很重要。術(shù)業(yè)有專攻，中介機(jī)構(gòu)能夠從更廣泛的視角提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更重要的是他們可以從理論的高度弄清楚問題的本質(zhì)。