Vision of Chinese-style PPP: From financing mode to economic policy to governance concept

中國式PPP的愿景：從融資模式到經(jīng)濟(jì)政策再到治理理念

金永祥 宋雅琴 章喻婕

PPP在中國興起于上世紀(jì)八十年代中期，到目前已經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。自最初的探索、試點(diǎn)到2003年建設(shè)部大力推廣，PPP迎來首個(gè)上升期，并呈現(xiàn)出明顯的市場經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)；2008年金融危機(jī)發(fā)生，“四萬億”救市計(jì)劃的出臺對PPP造成了極大沖擊；PPP再一次迎來高潮出現(xiàn)在十八大以后，2014年以來，中央政府以化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問題、推動(dòng)財(cái)政體制和投融資體制改革以及推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動(dòng)PPP，PPP進(jìn)入到了全面普及的第五階段。經(jīng)過近四年全國范圍內(nèi)廣泛鋪開，截至2017年末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目一度達(dá)到7,137個(gè)，落地項(xiàng)目2,729個(gè)，落地投資額4.6萬億元；但2018年以后，伴隨財(cái)辦金〔2017〕92號文、國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文、銀發(fā)〔2018〕106號資管新規(guī)對PPP項(xiàng)目入庫、投資、融資端的全面收緊，PPP再次遇冷。在2018年下半年有關(guān)政府部門對相關(guān)政策的制定和執(zhí)行情況進(jìn)行反思，PPP又得到了政策支持，但有關(guān)各方在受到驚嚇之后已畏縮不前。加之2019年地方政府專項(xiàng)債得到大力推廣，PPP又一次面臨生存危機(jī)。

PPP在我國三十多年的發(fā)展可謂一波三折，PPP政策忽冷忽熱、不斷搖擺。對于地方政府及國有企業(yè)來說，他們會(huì)天然偏向于舒適的傳統(tǒng)投融資體制帶來的便利。隨著相關(guān)部門不斷增強(qiáng)對PPP的行政性約束，PPP的復(fù)雜性與不穩(wěn)定性加深了政府與市場對于PPP的疑慮，對PPP產(chǎn)生了傷害。在PPP發(fā)展高峰時(shí)期，我們已經(jīng)觀察到傳統(tǒng)國有企業(yè)在受到市場改革壓力之下，主動(dòng)改革的積極性提高——在央企層面，企業(yè)注意到市場對于強(qiáng)運(yùn)營的需求，開始考慮成立專業(yè)化的全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營企業(yè)集團(tuán)深耕行業(yè)；在地方國企層面，地方融資平臺公司在被切斷政府融資職能之后開始思考轉(zhuǎn)型的方向。然而，后來政策變化再次激活了地方融資平臺對于政府的依賴，市場在無法判斷政策導(dǎo)向的時(shí)候選擇駐足觀望，而PPP市場的萎縮把地方政府重新推回土地財(cái)政、專項(xiàng)債融資、用平臺投資、當(dāng)?shù)貒筮\(yùn)營的老路上去，各種政府違規(guī)舉債手段又卷土重來，伴隨專項(xiàng)債帶來的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，造成中國經(jīng)濟(jì)更大的不確定性。

在當(dāng)前形勢下，必須清醒地認(rèn)識到，任何政策手段都無法全面應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會(huì)需求，但發(fā)揮政策優(yōu)勢，彌補(bǔ)政策短板，讓政策的執(zhí)行具有可持續(xù)性和可預(yù)測性，要比在政策取得一定成效但仍需攻堅(jiān)克難時(shí)不斷更換經(jīng)濟(jì)政策工具更利于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。PPP不是一個(gè)毫無瑕疵的最優(yōu)政策，但幾十年的實(shí)踐證明，相比其他政策而言，它是負(fù)面作用最小的。有關(guān)各方對PPP愿景的認(rèn)識還不清晰，導(dǎo)致缺少堅(jiān)持推動(dòng)PPP的戰(zhàn)略定力，其結(jié)果就是相關(guān)政策頻繁搖擺，對PPP產(chǎn)生了傷害，并影響PPP在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，深刻認(rèn)識中國式PPP的愿景與使命，并堅(jiān)定不移走中國式PPP發(fā)展道路是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之必然選擇。《從PPP到PEP：探究政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)》一文中，探討了中國式PPP已經(jīng)不同于西方的PPP，本質(zhì)上是PEP（Public-Enterprise-Partnership），包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership）兩部分（如圖1所示）。考慮到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對于PPP的研究已經(jīng)很多，本文重點(diǎn)研究PSP的愿景，以解決全面認(rèn)識中國式PPP的問題。

圖1-1 PEP的基本體系

一、傳統(tǒng)模式下政府及國有企業(yè)面臨的發(fā)展困境

在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投資增速回落，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升的背景下，“穩(wěn)增長，防風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”的目標(biāo)對各級政府及其國有企業(yè)提出了更高的要求。但在傳統(tǒng)政府投融資模式及當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)運(yùn)營體制下，政府及國有企業(yè)正面臨以下發(fā)展困境：

一是政府財(cái)政資金吃緊，債務(wù)壓力繁重，存在大量基建投資資金缺口?；A(chǔ)設(shè)施投資是改善民生和政府拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，而在降杠桿的背景下，政府基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與財(cái)政資金緊張之間的矛盾愈演愈烈。在融資平臺公司、政府購買服務(wù)受到嚴(yán)格限制之前，地方政府通過融資平臺公司及政府購買服務(wù)等方式舉借了大量政府債務(wù)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷放大且還債壓力日漸繁重，因此防范化解地方政府隱性債務(wù)成為當(dāng)下要?jiǎng)?wù)，政府融資渠道被進(jìn)一步縮緊。但與此同時(shí)，為確保地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，地方政府又亟需聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域短板，保持有效投資力度。近年來推行的專項(xiàng)債政策，解決了部分融資問題，卻無法解決效率和治理問題，而且其自身執(zhí)行過程中的“一般債化”也存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。總之，平衡穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，成為各地政府投融資工作的難點(diǎn)。

二是融資平臺公司的政府融資職能被依法叫停，地方融資平臺公司的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步攀升，國發(fā)〔2014〕43號文明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，這給成立初衷為肩負(fù)政府融資舉債功能的地方融資平臺公司帶來了巨大的沖擊。多數(shù)融資平臺公司事業(yè)化屬性明顯，從公司人事任免到業(yè)務(wù)決策都與行政事業(yè)單位一脈相承。地方政府為了大力扶持平臺公司發(fā)展，通過向平臺公司注入土地、公益性資產(chǎn)等方式做大資產(chǎn)規(guī)模，再通過直接授權(quán)的方式向平臺公司持續(xù)供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投資建設(shè)項(xiàng)目，并將投資建成的資產(chǎn)再次注入平臺公司，以實(shí)現(xiàn)平臺公司投融資業(yè)務(wù)閉環(huán)，成就高杠桿融資。但“飯來張口，衣來伸手”完全依靠政府扶持的平臺公司先天缺乏獨(dú)立經(jīng)營能力，很容易出現(xiàn)預(yù)算軟約束、僵而不死、無法破產(chǎn)等傳統(tǒng)國有企業(yè)存在的問題，很多平臺公司的公司治理能力幾乎是空談。時(shí)至今日，上萬家融資平臺公司一旦脫離地方政府的保護(hù)傘，公司經(jīng)營將難以為繼。

三是施工企業(yè)特別是央企面臨轉(zhuǎn)型壓力，亟需通過市場拓展提升核心競爭力。我國的體制決定了央企手中集聚了全社會(huì)的各種優(yōu)勢資源，包括資金、人才以及公共市場。這些資源如果能夠得到充分整合，則我國體制優(yōu)勢就能夠充分發(fā)揮出來，但如果這些寶貴的資源都沉積在央企內(nèi)部、低效運(yùn)轉(zhuǎn)，則會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)。國企的作用和發(fā)展問題，是中美貿(mào)易戰(zhàn)的焦點(diǎn)之一，解決好國企發(fā)展問題、發(fā)揮好國企的作用已經(jīng)成為國家的戰(zhàn)略問題。隨著我國房地產(chǎn)市場的方向日趨明確，房地產(chǎn)相關(guān)的建筑工程量已經(jīng)逐步趨穩(wěn)甚至有所萎縮，施工企業(yè)特別是央企面臨從單純的施工企業(yè)向長期運(yùn)營企業(yè)轉(zhuǎn)變的壓力，亟需通過新的市場業(yè)態(tài)和運(yùn)營模式向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，為企業(yè)轉(zhuǎn)型注入活力，提升核心競爭力。

二、地方政府及國有企業(yè)如何通過PPP突破困境

政府及國有企業(yè)在當(dāng)前形勢下，有必要轉(zhuǎn)變治理理念與治理方式，調(diào)整公共服務(wù)供給方式及企業(yè)戰(zhàn)略與經(jīng)營模式，我們將通過SWOT分析法研究推動(dòng)PPP將為政府及國有企業(yè)帶來的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機(jī)會(huì)（O）及威脅（T），尋求政府及國有企業(yè)突破上述困境的戰(zhàn)略路徑。

1. 政府

圖2-1 政府SWOT模型

如圖2-1所示，政府優(yōu)勢在于通過制定規(guī)則和政策，掌握市場開放的節(jié)奏，集中力量辦大事，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源彌補(bǔ)自身不足，并通過宏觀調(diào)控、行政監(jiān)管防止市場失靈，維持社會(huì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。但一旦政府行為不受限制，在基建帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治任務(wù)下，政府很難抑制其盲目投資的沖動(dòng)，這很可能導(dǎo)致大量項(xiàng)目自完工之日起便被束之高閣，進(jìn)而造成資源浪費(fèi)。此外，在建設(shè)和運(yùn)營方面，政府不專業(yè)、效率低，且行政性壟斷造成市場割據(jù)、規(guī)模分散，進(jìn)而建設(shè)運(yùn)營成本失控，運(yùn)營質(zhì)量難以保證。為打破傳統(tǒng)政府投融資模式下的惡性循環(huán)，走出政府財(cái)政困境，可通過PSP幫助政府用好國企資源，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，降低政府財(cái)政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給能力與供給質(zhì)量。具體而言：

一是通過PPP抑制政府盲目投資沖動(dòng)，提高政府科學(xué)決策水平。自2014年以來全國PPP累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)5811個(gè)，總投資額8.8萬億（截至2019年6月底），實(shí)際完成投資約6萬億，平均每年實(shí)際投資約1萬億左右。相比其他政府投資工具，PPP因落地慢、落地難一直飽受詬病，但在重大基礎(chǔ)設(shè)施投資決策環(huán)節(jié)，“又好又快”往往是個(gè)偽命題。實(shí)際上，這種“慢”的背后，是在項(xiàng)目沒有政府信用擔(dān)保的情況下，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目必要性、合理性、可行性進(jìn)行了層層論證和審核，這恰好說明PPP能夠利用市場機(jī)制將社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)引入到?jīng)Q策機(jī)制中，從而有效抑制地方政府非理性的投資沖動(dòng)，過濾掉大量非理性決策的形象工程，減少了政府決策失誤的可能性，有效防范財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

二是引入社會(huì)資本的資源，有效擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，形成新的供給方式。適度超前的公共基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生的保障作用是顯著的。PPP一方面能夠有效的引入央企和國企以及與之相配套的金融機(jī)構(gòu)的資源，彌補(bǔ)當(dāng)期預(yù)算資金的不足，形成新的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給方式；另一方面又通過財(cái)政承受能力論證有效控制PPP的投資規(guī)模，使其不會(huì)超越政府未來的財(cái)政支付能力，避免了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。此外，外部資金的介入，有助于解決理順公共產(chǎn)品價(jià)格等體制問題，將公共投資的外部效益適度內(nèi)置化，使有限的公共財(cái)力向弱勢群體傾斜，推進(jìn)公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

三是充分調(diào)動(dòng)市場主體的市場化、專業(yè)化、規(guī)?；瘍?yōu)勢，提高基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給效率。依靠市場化的競爭機(jī)制，PPP有助于打破地方行政性市場壟斷，改變事業(yè)性質(zhì)的落后管理方式；有助于消除政府與企業(yè)合作過程中在服務(wù)定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的信息不對稱，充分挖掘市場主體的潛力，爭取更有利于政府的合作條件；依靠合作方的專業(yè)化優(yōu)勢，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本創(chuàng)新能力，開發(fā)項(xiàng)目新型經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置與項(xiàng)目效益的最大化利用；利用央企和跨區(qū)域競爭國企的規(guī)?；瘍?yōu)勢，可及時(shí)共享行業(yè)發(fā)展信息并實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步，有效降低單個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本。

四是充分發(fā)揮政府優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理能力現(xiàn)代化。在PPP模式下，政府與市場的邊界進(jìn)一步明晰，政府不再是項(xiàng)目投融資-建設(shè)-運(yùn)營的直接負(fù)責(zé)單位，而是重歸公共利益的代表者和監(jiān)管者角色，將更多的精力放在項(xiàng)目決策、投資人選擇、合同管理、績效考核、項(xiàng)目監(jiān)管之上，政府自身的治理能力也將相應(yīng)的提高。同時(shí)，政府管理國有企業(yè)方式也從傳統(tǒng)的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理，契約精神成為PPP為政府帶來的根本性改變。依靠契約這一工具，政府將有能力整合各類資源，有效保證當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，通過在當(dāng)?shù)爻闪㈨?xiàng)目公司保證當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)與稅收，有機(jī)結(jié)合政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的雙重效能，打造現(xiàn)代化行政管理模式，管出公平、管出效率、管出活力。

2. 融資平臺

圖2-2 融資平臺SWOT模型

如圖2-2所示，地方政府融資平臺的核心優(yōu)勢是其與地方政府之間存在天然的血緣關(guān)系和信任關(guān)系，地方政府融資平臺對地方政府的需求與決策模式有深刻的理解，但同時(shí)這種關(guān)系也是一種雙刃劍，容易導(dǎo)致融資平臺在決策、經(jīng)營、承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)方面全部依賴地方政府，缺乏獨(dú)立經(jīng)營的能力，缺乏相應(yīng)的市場競爭能力。PPP有助于幫助地方政府融資平臺實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

一是被動(dòng)轉(zhuǎn)型，切實(shí)履行政府出資人代表的職責(zé)。本級政府通過PPP開放了本級基礎(chǔ)設(shè)施投資市場之后，融資平臺公司不能做本級政府PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，留給融資平臺的只剩下本級政府出資人代表的職能，這在某種程度上截?cái)嗔巳谫Y平臺傳統(tǒng)的“政府授權(quán)-依托政府信用融資-負(fù)債做大資產(chǎn)”的發(fā)展路徑。要承擔(dān)起政府出資人代表的職能，要求融資平臺一是要協(xié)助政府做好項(xiàng)目的前期工作，履行好政府方在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的應(yīng)盡義務(wù)，如征地拆遷等；二是要把握好與社會(huì)資本合作的關(guān)系，一方面要確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)既定的公共目標(biāo)，另一方面作為股東和投資人代表從社會(huì)資本身上學(xué)到其項(xiàng)目管理、公司治理、合同管理和項(xiàng)目運(yùn)營等多方面能力，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為自身業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

二是主動(dòng)轉(zhuǎn)型，到本級政府以外的PPP市場尋找機(jī)會(huì)。PPP為融資平臺關(guān)閉了本級本地政府市場的同時(shí)，又為其提供了擔(dān)任本級政府以外PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的機(jī)會(huì)。融資平臺可以充分挖掘自身的傳統(tǒng)優(yōu)勢，通過與其他企業(yè)組成聯(lián)合體、內(nèi)部重組、對外并購的方式增強(qiáng)自身投資、建設(shè)、運(yùn)營實(shí)力。在這方面，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、深圳水務(wù)有限公司、上海城投有限公司、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保集團(tuán)股份有限公司、綠色動(dòng)力環(huán)保集團(tuán)股份有限公司等都是成功轉(zhuǎn)型的例子。

3. 央企

圖2-3 央企SWOT模型

在我國經(jīng)濟(jì)體制之下，央企具有較強(qiáng)的融資能力與資源優(yōu)勢，并經(jīng)過長期發(fā)展積累了大批專業(yè)人才。但央企主力多是靠施工起家，業(yè)務(wù)形態(tài)較為單一。在當(dāng)前施工業(yè)務(wù)緊縮的形勢下，央企可通過PPP開拓業(yè)務(wù)市場，借助PPP帶來的規(guī)?；蛯I(yè)化效應(yīng)，向提升國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營效率，增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力。

一是通過PPP拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)央企規(guī)?；蛧H化，實(shí)現(xiàn)公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其一是擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)。單一的經(jīng)營業(yè)務(wù)在當(dāng)前施工業(yè)務(wù)緊縮、經(jīng)濟(jì)下行的背景下已不足以支撐國有企業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，國有企業(yè)可借助PPP實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目施工至項(xiàng)目全生命周期管理的轉(zhuǎn)型，使得國有企業(yè)從以往單一承接施工業(yè)務(wù)向前延伸至投融資板塊，向后至運(yùn)營板塊，有效拉長業(yè)務(wù)鏈條，拓寬盈利增長來源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其二是擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。在PPP模式推廣之前，我國各地區(qū)污水、供水、垃圾處理、河道治理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目多數(shù)由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)承攬，整體而言，技術(shù)落后、信息封閉、管理低效。而PPP模式有效打破了地方割據(jù)，為社會(huì)資本提供了進(jìn)入原本封閉的地方基礎(chǔ)設(shè)施市場的通道，央企或地方國企一旦把握好這一市場紅利，從他們當(dāng)中極有可能涌現(xiàn)出世界級的基礎(chǔ)設(shè)施巨頭，這將為央企積極參與一帶一路事業(yè)、走向國際化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是通過PPP提升企業(yè)專業(yè)化水平，增強(qiáng)央企核心競爭力。央企融資能力強(qiáng)是其參與PPP項(xiàng)目的絕對優(yōu)勢，但要提升企業(yè)的綜合競爭能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，仍需要提升主營業(yè)務(wù)能力以獲取市場信任。央企通過PPP承攬各地基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目已逐漸形成規(guī)?；瘧B(tài)勢，一旦企業(yè)獲得充足的市場資源，就有足夠的動(dòng)力加大融資模式創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，因?yàn)槠湟?guī)模效應(yīng)能夠大大提升研發(fā)和創(chuàng)新的邊際效應(yīng)。此外，當(dāng)一家央企有數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)同類型的項(xiàng)目在運(yùn)營時(shí)，運(yùn)營管理的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚋涌焖俚脑谄髽I(yè)內(nèi)部進(jìn)行擴(kuò)散，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效率的整體提升。對于央企來說，只要大力發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢，充分調(diào)動(dòng)可用資源，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新升級，達(dá)到從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)換，就能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理能力的提升并獲得更好的投資收益。央企的成功將直接推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化等戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、中國式PPP的愿景

PPP經(jīng)過多年推廣，適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保等領(lǐng)域全面擴(kuò)展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域，累計(jì)在庫項(xiàng)目9000余個(gè)，投資額13.6萬億元左右。PPP的應(yīng)用范圍之廣、規(guī)模之大，意味著，在中國，政府和社會(huì)資本合作發(fā)生了從量到質(zhì)的變化，不再僅僅是進(jìn)入中國時(shí)的一種項(xiàng)目層面的融資工具，近年來已經(jīng)上升到國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，未來PPP仍將繼續(xù)前行，并且在前行的過程中逐漸鞏固國家治理理念，成為中國特色社會(huì)主義制度的組成部分。將來，政府的各項(xiàng)事業(yè)無論是否以“PPP”的面貌呈現(xiàn)，近幾年經(jīng)過PPP訓(xùn)練的各種專業(yè)人才包括公務(wù)員都將把PPP蘊(yùn)含的運(yùn)作方式、監(jiān)管體系、契約精神貫徹下去，使PPP對我國國家治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理能力與治理方式帶來深遠(yuǎn)的影響。

第一，PPP成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要推手。PPP自進(jìn)入中國后到2013年這一階段是一種投融資模式，2014年以來的大規(guī)模發(fā)展使PPP上升為經(jīng)濟(jì)政策，未來其將進(jìn)一步變成國家治理理念，并將全面深刻的影響我國的投資體制、預(yù)算管理體制、采購管理體制以及行業(yè)監(jiān)管體制。在投資體制改革方面，PPP真正實(shí)現(xiàn)了在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，對傳統(tǒng)的政府投資決策模式進(jìn)行了重大優(yōu)化；在預(yù)算管理體制改革方面，PPP改變了公共財(cái)政的投入方式，從補(bǔ)建設(shè)到補(bǔ)運(yùn)營，從事后被動(dòng)接受到事前主動(dòng)算準(zhǔn)財(cái)政承受能力；在采購管理體制改革方面，PPP將傳統(tǒng)的政府采購從貨物、工程、服務(wù)的采購延展到投資人的選擇，將績效付費(fèi)引入政府采購領(lǐng)域，為政府有效控制項(xiàng)目的付費(fèi)壓力提供了決策依據(jù)；此外，在行業(yè)監(jiān)管層面，PPP讓行業(yè)主管部門從重建設(shè)轉(zhuǎn)為重運(yùn)營，從按投入付費(fèi)轉(zhuǎn)為按績效付費(fèi)，從親自操刀轉(zhuǎn)為強(qiáng)化監(jiān)管。這些成就已從市場經(jīng)濟(jì)和科學(xué)管理方面重塑了公務(wù)人員的價(jià)值體系和方法論，使經(jīng)濟(jì)政策更接地氣，必將對政府運(yùn)作產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，將推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化改革不斷前行。

第二，PPP成為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展方式。高質(zhì)量發(fā)展要求以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推進(jìn)發(fā)展模式從高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展。在供給側(cè)，PPP以市場化為導(dǎo)向，通過建立全國統(tǒng)一的開放市場，引入社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等市場化力量的競爭，打破了原有的行政壟斷壁壘，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效供給。在需求側(cè)，PPP充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，抑制地方政府盲目投資沖動(dòng)，通過市場選擇倒逼地方政府提升項(xiàng)目決策論證質(zhì)量以及公共產(chǎn)品的建設(shè)和運(yùn)營質(zhì)量，有效控制成本。與此同時(shí)，PPP充分利用我國國有企業(yè)為主體的優(yōu)勢，充分利用國企對地方政府的包容性，引入社會(huì)資本的市場化、專業(yè)化和規(guī)模化，從整體上提升了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場競爭程度，促進(jìn)了市場主體的技術(shù)研發(fā)水平和綜合管理水平，提高了政府基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給質(zhì)量，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

第三，PPP成為國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動(dòng)力源泉。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，決議提出要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，具體包括：“探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本。深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。”PPP為國有企業(yè)的上述改革方向提供了全面的實(shí)現(xiàn)路徑。對于地方國企而言，面對PPP提供的轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)，要么轉(zhuǎn)型承擔(dān)政府出資人代表的職能，回歸守夜人的角色，要么主動(dòng)出擊，徹底轉(zhuǎn)型為市場化國企，在廣闊的PPP市場之中扎根立足。無論走哪條路線，都是從根本上理順了地方政府與本級平臺公司和當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)的關(guān)系。對于央企而言，PPP為央企打開了進(jìn)入地方基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營的大門。PPP為央企基于全國市場實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、全產(chǎn)業(yè)鏈化乃至國際化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了豐厚的土壤，并為后基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)代央企的長期可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。假以時(shí)日，中國將培育出一大批世界級的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)。此外，PPP還為探索國企的混合所有制改革開辟了一條路徑。在PPP實(shí)踐中，聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目競爭是常態(tài)，而多數(shù)聯(lián)合體都是由不同所有制企業(yè)所組成，因此PPP項(xiàng)目公司很多都是混合所有制企業(yè)，這種混改的模式有效實(shí)現(xiàn)了各方的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手、優(yōu)勢互補(bǔ)，不同于形形色色的拉郎配，具有頑強(qiáng)的生命力。

第四，PPP成為金融業(yè)以市場化的方式服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的助力器。長期以來，政府信用是金融機(jī)構(gòu)判斷基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的決定性條件，造成了我國金融市場主體信用與項(xiàng)目信用間的不平衡發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)既沒培養(yǎng)出判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力，也沒建立起了解項(xiàng)目真實(shí)信息的途徑。這種金融體制盡管在某個(gè)階段曾發(fā)揮過一定的作用，但這種扭曲的關(guān)系和積累的債務(wù)已經(jīng)成為政府和金融機(jī)構(gòu)共同的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患，嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展。PPP在切斷政府違規(guī)擔(dān)保的同時(shí)，建立起項(xiàng)目信息公開平臺，為金融機(jī)構(gòu)收集項(xiàng)目信息創(chuàng)造條件。PPP較其他經(jīng)濟(jì)政策工具在信息公開層面已大幅提升，項(xiàng)目信息全面覆蓋項(xiàng)目的全生命周期，公開及時(shí)、真實(shí)全面。PPP鼓勵(lì)項(xiàng)目融資，這迫使金融機(jī)構(gòu)必須管控風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，不再依賴政府信用進(jìn)行決策，而是有效整合項(xiàng)目信息判斷項(xiàng)目盈利能力及還款能力，主動(dòng)識別、管理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)從政府信用到項(xiàng)目信用的轉(zhuǎn)變，真正通過市場機(jī)制強(qiáng)化金融業(yè)風(fēng)控，減少系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。只有如此，中國的金融企業(yè)才有能力參與激烈的國際競爭，中國才能出現(xiàn)不僅大而且強(qiáng)的世界級金融機(jī)構(gòu)。

第五，PPP成為提高政府專項(xiàng)債券使用效率的好幫手。目前，PPP與地方政府債包括專項(xiàng)債是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資僅存的合規(guī)方式。與PPP的項(xiàng)目決策機(jī)制受制于社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)不同，專項(xiàng)債的決策，只有政府自己，很難形成約束機(jī)制。PPP在過去六年間積累的豐富經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)閷ｍ?xiàng)債改革提供強(qiáng)有力的支撐。一是PPP的管理方式具有借鑒意義。PPP建立起一套完善的項(xiàng)目監(jiān)管體系，包括對項(xiàng)目前期工作的重視、對項(xiàng)目執(zhí)行過程的標(biāo)準(zhǔn)化流程管理、按效付費(fèi)的績效管理制度以及全生命周期的信息公開等，專項(xiàng)債制度建設(shè)過程中可以借鑒。二是PPP和專項(xiàng)債可以實(shí)現(xiàn)有效的結(jié)合。目前，專項(xiàng)債發(fā)行主要依靠省級財(cái)政信用擔(dān)保以及借新還舊的制度托底，債券投資人罕有關(guān)注項(xiàng)目現(xiàn)金流預(yù)測的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，這使得專項(xiàng)債在實(shí)操中出現(xiàn)“一般債化”的問題，極易形成新的隱形債務(wù)。PPP對接真實(shí)的市場主體，一旦專項(xiàng)債和PPP結(jié)合，將專項(xiàng)債資金用于PPP項(xiàng)目的政府方出資或通過政府轉(zhuǎn)貸的方式用于PPP項(xiàng)目的融資，那么專項(xiàng)債對項(xiàng)目現(xiàn)金流的預(yù)測就必須得到社會(huì)資本、項(xiàng)目融資方的共同認(rèn)可，否則專項(xiàng)債部分的測算失誤就會(huì)危及整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)。這能倒逼專項(xiàng)債資金的使用更加合規(guī)、高效。三是PPP已經(jīng)為政府投融資領(lǐng)域培養(yǎng)了一大批人才，包括政府公務(wù)人員、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過了政策的調(diào)整，經(jīng)受住了市場化波動(dòng)的震蕩，當(dāng)他們?yōu)閷ｍ?xiàng)債業(yè)務(wù)提供服務(wù)的時(shí)候，會(huì)更敬畏市場并具有長遠(yuǎn)的目光。

第六，PPP成為相關(guān)行業(yè)全面提升專業(yè)能力的帶動(dòng)者。PPP的成功離不開諸多專業(yè)領(lǐng)域咨詢機(jī)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，也離不開各種分包公司的積極參與。PPP項(xiàng)目的全生命周期涉及諸多咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，從前期的規(guī)劃顧問、工程技術(shù)咨詢顧問、財(cái)務(wù)顧問、造價(jià)顧問、法律顧問、采購代理機(jī)構(gòu)到后期的監(jiān)理單位、審計(jì)機(jī)構(gòu)、合同管理顧問、績效管理顧問等等。PPP監(jiān)管的高標(biāo)準(zhǔn)、透明化也將對相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和服務(wù)質(zhì)量提出更高的要求，推動(dòng)他們提升專業(yè)水平，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。只有能幫助政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)其參與PPP愿景的第三方機(jī)構(gòu)才能生存和發(fā)展，才是市場上真正需要的第三方機(jī)構(gòu)。這樣的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)將與PPP形成良性互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共生共發(fā)展。

四、PPP的完善與優(yōu)化建議

為達(dá)成PPP愿景，充分發(fā)揮PPP優(yōu)勢，需要正確認(rèn)識PPP、真正理解PPP，按照PPP的邏輯去執(zhí)行PPP項(xiàng)目。結(jié)合當(dāng)下中國PPP實(shí)踐，我們認(rèn)為，PPP的實(shí)施還應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面去完善：

一是加強(qiáng)國有企業(yè)監(jiān)管。國有企業(yè)相較于民營企業(yè)而言，其與政府之間有著天生的“血緣關(guān)系”，也就意味著國有企業(yè)在地方政府面前更受到偏愛，更享有議價(jià)權(quán)。一旦國有企業(yè)通過PPP形成區(qū)域壟斷或者行業(yè)壟斷，將可能濫用壟斷地位擾亂市場正常秩序，破壞合同規(guī)則，提高市場定價(jià)，排擠民營企業(yè)，造成政府成本上升，有效投資不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟。因此，在促進(jìn)我國國有企業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化公平競爭的選擇機(jī)制，加強(qiáng)對服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)普惠性和服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管，完善項(xiàng)目合同格式條款，加強(qiáng)項(xiàng)目信息公開，并落實(shí)反壟斷監(jiān)督職責(zé)，力求為PPP創(chuàng)建一個(gè)穩(wěn)定、公平、透明、開放的營商環(huán)境。

二是實(shí)現(xiàn)市場充分競爭。眾多PPP項(xiàng)目實(shí)踐證明，只有競爭才能帶來效率。而市場上出現(xiàn)的一些高成本的PPP項(xiàng)目根源就在于缺乏競爭。對于政府來說，應(yīng)當(dāng)消除地方保護(hù)，給予國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)同臺競爭的空間，結(jié)合項(xiàng)目需求，合理選擇政府采購方式，綜合考慮企業(yè)專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素合理設(shè)置社會(huì)資本的資格條件及評審因素，通過市場競爭實(shí)現(xiàn)PPP的初衷。

三是保持政策彈性和穩(wěn)定性，因地制宜。目前我國仍采用10%的財(cái)政承受能力作為統(tǒng)一紅線，其初衷在于防范財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，但10%的上限是否能使各地區(qū)財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)與PPP投資增長間的平衡達(dá)到最優(yōu)值得商榷。再者，通過剛性的資本金比例來約束PPP的規(guī)模，效果也并不理想。總體來說，我們認(rèn)為PPP政策的制定應(yīng)盡量避免一刀切式的粗放行政管理，要賦予政策執(zhí)行的彈性，給予PPP參與者因地制宜優(yōu)化的空間，發(fā)揮市場的機(jī)制和作用；政策制定者要保證政策的穩(wěn)定性，并明確建立“法不溯及既往”的政策執(zhí)行原則，以維護(hù)合理的市場預(yù)期；同時(shí)，政策的執(zhí)行者也應(yīng)當(dāng)靈活理解政策條文，始終把握好政策執(zhí)行力度，以政策目的為導(dǎo)向指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)踐。

四是要加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革。PPP項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，具有效益外溢的特征，將一部分外部效益內(nèi)置化是改革的必然方向，否則PPP將陷入不可持續(xù)的困境。目前，價(jià)格機(jī)制是扼住PPP項(xiàng)目成敗乃至行業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵因素。對于PPP項(xiàng)目，如果項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本沒有直接體現(xiàn)在使用者的付費(fèi)上，必然將體現(xiàn)在一般性的稅收上，個(gè)別使用者的成本就會(huì)被一般公眾來分擔(dān)。我們建議，應(yīng)按照社會(huì)資本方盈利而不暴利的原則積極而穩(wěn)妥的推動(dòng)公用事業(yè)和公共服務(wù)的價(jià)格機(jī)制改革，向社會(huì)資本釋放明確的市場預(yù)期，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公用事業(yè)的積極性，提高PPP模式的可持續(xù)性。唯有如此，原本沒有收益的項(xiàng)目才能轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣?huì)資本和金融機(jī)構(gòu)有吸引力的項(xiàng)目，PPP才能實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資，股權(quán)投資者將不請自來，繁榮的資產(chǎn)證券化市場也將指日可待。與此同時(shí)，隨著價(jià)格改革到位，政府有限的財(cái)力可以向不能收費(fèi)的項(xiàng)目和弱勢群體傾斜，這樣既可以推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高全民生活質(zhì)量，又能兼顧弱勢群體的承受能力，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同進(jìn)步。