From PPP to PEP: Internal logic of cooperation between government and social capital

從PPP到PEP：政府與社會(huì)資本合作的內(nèi)在邏輯

自2013年底政府與社會(huì)資本合作的政策啟動(dòng)，政府與社會(huì)資本合作在中國(guó)已經(jīng)大規(guī)模推廣了四年。站在政策調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，我們有必要深入思考一個(gè)問(wèn)題：中國(guó)當(dāng)下的政府與社會(huì)資本合作與四年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別？在中國(guó)特定的歷史發(fā)展階段和國(guó)情之下，衡量政府與社會(huì)資本合作成敗的尺度是什么？這是兩個(gè)很重要的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，事關(guān)我們還能不能簡(jiǎn)單套用經(jīng)典PPP的尺度來(lái)衡量中國(guó)政府與社會(huì)資本合作的成敗，并決定政府與社會(huì)資本合作的政策走向和實(shí)施效果。

回顧世界PPP的發(fā)展歷程，PPP在西方國(guó)家并不是一成不變的靜態(tài)工具。以英國(guó)為例，其PPP經(jīng)歷了PFI到PF2的升級(jí)優(yōu)化，近年來(lái)LEP（Local Enterprise Partnership）又開始超越PF2成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資和城市更新的主力。法國(guó)作為特許經(jīng)營(yíng)模式最為成熟的國(guó)家，也吸取了英國(guó)PFI的經(jīng)驗(yàn)，建立了與PFI類似的伙伴關(guān)系合同（CP）?？梢姡琍PP的適用過(guò)程需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而進(jìn)行制度優(yōu)化。中國(guó)理應(yīng)對(duì)過(guò)去四年來(lái)推廣政府與社會(huì)資本合作的實(shí)踐進(jìn)行深入總結(jié)，并對(duì)政府與社會(huì)資本合作的本質(zhì)進(jìn)行提煉，從而為政策制定者進(jìn)行決策提供認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，為學(xué)術(shù)研究者開展學(xué)術(shù)對(duì)話提供基本架構(gòu)，為PPP的發(fā)展提供更大、更規(guī)范的發(fā)展空間。

我們認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別，這導(dǎo)致國(guó)企參與的項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯與私人資本參與的項(xiàng)目有顯著差異。政府與社會(huì)資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來(lái)概括，作為社會(huì)資本一方的企業(yè)既包括了屬于私人資本的民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國(guó)企等國(guó)有資本，還包含了混合所有制企業(yè)。因此， PEP可以分為PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），PPP又可以進(jìn)一步分為PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的大規(guī)模廣泛應(yīng)用決定了其已經(jīng)成為一種宏觀層面的經(jīng)濟(jì)政策。PEP相較以往的政府投融資政策，在透明度、競(jìng)爭(zhēng)性、效率性和決策科學(xué)性方面具有顯著的進(jìn)步，目前看來(lái)還沒有更好的、更成熟的措施來(lái)替代它，完善PEP可助力政府投融資體制改革和財(cái)政管理體制改革走入螺旋上升路徑，使PEP成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手，而摒棄PEP則可能使改革走回頭路。

一、經(jīng)典PPP：項(xiàng)目層面的精耕細(xì)作

西方語(yǔ)境下的經(jīng)典PPP，有一個(gè)龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)各種基于合同的合作形式。整體而言，經(jīng)典PPP具有以下特征：

一是社會(huì)資本的私營(yíng)屬性鮮明，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更為敏感。PPP中的第二個(gè)P，本義是私人資本（Private）。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府和市場(chǎng)的邊界相對(duì)清晰，私人資本通常是純市場(chǎng)化的主體；而在中國(guó)以外的發(fā)展中國(guó)家，由于國(guó)內(nèi)資本相對(duì)匱乏，私人資本中很大比例是境外資本。在上述兩種情況下，私人資本是產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，他們高度重視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的充分性和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的確定性。對(duì)于不可預(yù)測(cè)、不可控制的風(fēng)險(xiǎn)，私人資本要么選擇放棄項(xiàng)目，要么提高項(xiàng)目的回報(bào)要求。

二是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，前期準(zhǔn)備工作深入、周期長(zhǎng)。經(jīng)典PPP項(xiàng)目多采用項(xiàng)目融資方式，私人資本的回報(bào)與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)息息相關(guān)。以營(yíng)利為目的的私人資本希望通過(guò)PPP合同盡可能的減少風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不確定性。對(duì)于貸款方而言，PPP項(xiàng)目的貸款金額高、項(xiàng)目期限長(zhǎng)，項(xiàng)目融資方式意味著貸款方要承擔(dān)比常規(guī)項(xiàng)目更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在經(jīng)典PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別廣泛而細(xì)致，風(fēng)險(xiǎn)分配措施復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜。這意味著需要很長(zhǎng)的談判時(shí)間和高額的前期成本。以倫敦地鐵PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目用于制定PPP方案的咨詢費(fèi)高達(dá)1.5億英鎊，中國(guó)早期的廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目的咨詢費(fèi)也高達(dá)4700萬(wàn)元，相應(yīng)的項(xiàng)目準(zhǔn)備周期往往長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。大岳咨詢作為牽頭顧問(wèn)的北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作也耗時(shí)三年，北京第十水廠PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方投標(biāo)文件曾需要用卡車來(lái)運(yùn)輸。

三是項(xiàng)目執(zhí)行缺乏彈性。經(jīng)典PPP講究項(xiàng)目?jī)?nèi)容的確定性、招標(biāo)過(guò)程的合規(guī)性、合同變更的有限性和爭(zhēng)議解決的對(duì)抗性。這些特點(diǎn)與西方國(guó)家成熟、清晰、穩(wěn)定的法制環(huán)境有關(guān)，有助于減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成本，打消私人資本的后顧之憂。然而，PPP作為一項(xiàng)長(zhǎng)期合同，在合同執(zhí)行期內(nèi)項(xiàng)目條件發(fā)生變化是大概率事件。由于PPP項(xiàng)目留給各方進(jìn)行合同調(diào)整、再談判的空間有限，極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)提前中止甚至徹底失敗，這也是PPP模式在國(guó)內(nèi)外受到詬病的主要原因。這一特點(diǎn)決定了PPP的應(yīng)用受限，很難進(jìn)行大規(guī)模推廣。

四是體量較小，項(xiàng)目在行業(yè)內(nèi)呈點(diǎn)狀分布。經(jīng)典PPP的前述特征，決定了這一模式很難遍地開花。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家中PPP推廣較為成功的澳大利亞、英國(guó)和芬蘭，PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間，而發(fā)展中國(guó)家中PPP推廣較為成功的墨西哥，PPP占公共投資的比例約為15%。經(jīng)典PPP尚未成為公共投資的主導(dǎo)力量，與PPP相關(guān)的決策主要限于項(xiàng)目層面的精耕細(xì)作，很難上升為宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具。

二、從PPP到PEP：中國(guó)政府與社會(huì)資本合作的演進(jìn)路線

PPP在中國(guó)興起于上世紀(jì)八十年代中期，到目前已經(jīng)經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。上世紀(jì)80年代中期到1993年是探索階段，這個(gè)階段BOT項(xiàng)目開始零星引入中國(guó)。1994年國(guó)家計(jì)委選擇了廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目等五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目先行先試，PPP正式受到政府重視。這一時(shí)期，我國(guó)政府注重國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、消化并開始本土化，社會(huì)資本也以外商為主，PPP完全按照經(jīng)典PPP的特征來(lái)進(jìn)行操作。2003年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，PPP進(jìn)入推廣階段。這一階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征非常明顯：一是破除了所有權(quán)的藩籬，外企、民企同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)企開始參與；二是項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)過(guò)程公開透明，競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化。與此同時(shí)，PPP規(guī)則的本土化也逐步完成。2008年，隨著“四萬(wàn)億”救市計(jì)劃的出臺(tái)，PPP的市場(chǎng)格局出現(xiàn)了重大變化，央企開始成為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本一方。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則，央企和地方政府領(lǐng)導(dǎo)定的調(diào)子成為PPP的準(zhǔn)則，競(jìng)爭(zhēng)、透明等市場(chǎng)規(guī)則退居二線，外資開始撤退。

2013年以來(lái)，財(cái)政部以化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問(wèn)題、推動(dòng)財(cái)政體制改革以及推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化為主旨來(lái)推動(dòng)PPP，PPP進(jìn)入到了全面普及的第五階段。目前的社會(huì)資本格局呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：外資守住原有的存量項(xiàng)目，沒有進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張，市場(chǎng)份額逐漸萎縮；民營(yíng)資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場(chǎng)份額；國(guó)有企業(yè)特別是央企積極參與，獲得了半數(shù)以上的成交項(xiàng)目和七成以上的成交額。

與外資固守經(jīng)典PPP的交易邏輯不同，國(guó)企作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目的方式更為靈活，而民營(yíng)企業(yè)的風(fēng)格則介于外資和國(guó)企之間。國(guó)企成為社會(huì)資本的主力軍使得政府與社會(huì)資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征：

一是國(guó)企作為社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的承受能力。央企、國(guó)企與地方政府均屬于“國(guó)家隊(duì)”。對(duì)央企來(lái)說(shuō)，憑借其行政級(jí)別在與地方政府博弈的過(guò)程中并不落下風(fēng)，這使得央企能夠承擔(dān)很多對(duì)于外資和民資來(lái)說(shuō)不可承受的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，與央企合作的風(fēng)險(xiǎn)也小，特別是當(dāng)面臨中央層面的政策調(diào)整時(shí)，央企往往選擇自覺地服從，并積極配合地方政府進(jìn)行整改，而不是像經(jīng)典PPP項(xiàng)目中的私人資本那樣會(huì)輕易選擇對(duì)抗性的訴訟或仲裁程序。至于地方性國(guó)企，仍然跟地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，參與政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目有時(shí)更像履行政治任務(wù)，在項(xiàng)目執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候顯然會(huì)更加倚靠行政體制內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)。央企、國(guó)企與地方政府之間的“血緣關(guān)系”改變了政府與社會(huì)資本之間的合同關(guān)系屬性，地方政府原本與“陌生人”簽訂的合同，變成了與“表兄弟”（央企）或者“分家出去的兒子”（地方國(guó)企或市場(chǎng)化運(yùn)作的平臺(tái)）之間簽訂的合同。這種合同型治理的方式，是介于純市場(chǎng)化合同和純行政性監(jiān)管之間的一種形態(tài)，整體而言市場(chǎng)化色彩更濃一些，但仍然帶有一定的行政烙印。

二是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和前期工作均大大簡(jiǎn)化。國(guó)企與地方政府之間勢(shì)均力敵的博弈關(guān)系降低了雙方的信息溝通成本，進(jìn)而降低了整個(gè)交易成本。相較于民營(yíng)企業(yè)，央企更容易和地方政府之間達(dá)成默契——對(duì)于項(xiàng)目中諸多難以預(yù)測(cè)或難以分割的風(fēng)險(xiǎn)，暫且擱置爭(zhēng)議、留有彈性，以待將來(lái)處理。這種合作默契顯然有助于降低項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和合同的完備性。本土化以后的合同文本，相較經(jīng)典PPP項(xiàng)目的合同文本，在風(fēng)險(xiǎn)分配安排、債權(quán)人的介入權(quán)、利益沖突、爭(zhēng)議解決等方面都根據(jù)實(shí)際情況做了一定的簡(jiǎn)化和調(diào)整。

三是溝通協(xié)調(diào)成為爭(zhēng)議解決的主渠道，較少使用訴訟和仲裁。國(guó)企的參與有效解決了經(jīng)典PPP中的一個(gè)難題——PPP招標(biāo)采購(gòu)與合同的剛性如何適應(yīng)漫長(zhǎng)合作期限內(nèi)項(xiàng)目環(huán)境可能發(fā)生的劇烈變動(dòng)。許多PPP項(xiàng)目的失敗，都是來(lái)源于剛性的PPP合同造成了PPP執(zhí)行過(guò)程中的矛盾，而訴訟和仲裁的對(duì)抗性又進(jìn)一步加劇了政府和私人資本之間的緊張關(guān)系。國(guó)有企業(yè)與政府之間的血緣關(guān)系在一定程度上為合同增添了柔性約束力，國(guó)有企業(yè)為了維護(hù)與政府的長(zhǎng)期關(guān)系往往愿意與政府進(jìn)行重新談判。較高的重新談判成功率，有效的緩解了傳統(tǒng)PPP里面“一言不合就解約”的問(wèn)題，。

四是從項(xiàng)目工具上升到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。四年以來(lái)，政府與社會(huì)資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保領(lǐng)域全面擴(kuò)展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域，有意愿采用政府與社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目超過(guò)14000個(gè)，累計(jì)投資額接近18萬(wàn)億，其中已經(jīng)采用政府與社會(huì)合作模式落地的項(xiàng)目超過(guò)6000個(gè)，成交金額超過(guò)9萬(wàn)億。政府與社會(huì)資本合作的應(yīng)用范圍之廣、規(guī)模之大，意味著，在中國(guó)，政府與社會(huì)資本合作不再僅僅是一種項(xiàng)目層面的融資工具，而是上升到國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等一系列宏觀政策目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)在一起，其推動(dòng)的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏，而不是僅僅考慮單個(gè)項(xiàng)目的得失。

基于合作者屬性、決策模式和政策目標(biāo)的重大變化，我們認(rèn)為，PPP（即第二個(gè)P是私人資本）已經(jīng)無(wú)法概括和解釋中國(guó)正在發(fā)生的事情，用PEP（Public Enterprise Partnership，政企合作）能夠更為恰當(dāng)?shù)陌盐者@一概念。Enterprise包含了各種所有制的企業(yè)，相較Private更符合中國(guó)的實(shí)際情況，也更容易解釋中國(guó)政企合作中的特殊現(xiàn)象。PEP成為PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），社會(huì)資本為私人資本的PPP又可以進(jìn)一步區(qū)分為PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的概念體系如圖1所示。

圖1： PEP的概念體系

三、PEP：符合中國(guó)國(guó)情的政策選擇

當(dāng)我們將中國(guó)式的政府與社會(huì)資本合作從PPP上升到PEP層面之后，站在PEP的角度對(duì)政企合作的得失進(jìn)行評(píng)判，將更加全面和客觀。相比PEP之前的土地財(cái)政、平臺(tái)公司融資、專項(xiàng)金融債、政府購(gòu)買服務(wù)等投融資方式，PEP對(duì)中國(guó)的貢獻(xiàn)，是系統(tǒng)推動(dòng)了中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化，在政府投融資體制改革領(lǐng)域和財(cái)政管理體制改革領(lǐng)域均有積極的推動(dòng)作用。

一是PEP使用市場(chǎng)機(jī)制在一定程度上矯正了地方政府的非理性投資決策，提高了政府投融資決策的質(zhì)量。在平臺(tái)公司融資階段，地方政府上項(xiàng)目是書記市長(zhǎng)一句話，有條件無(wú)條件都要上。PEP模式引入后，地方政府的投資項(xiàng)目要順利落地需要經(jīng)過(guò)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)兩道關(guān)卡，沒有社會(huì)資本響應(yīng)、沒有金融機(jī)構(gòu)提供貸款的項(xiàng)目，地方政府只能留待時(shí)機(jī)成熟后再啟動(dòng)。各方一再詬病的項(xiàng)目落地難問(wèn)題，其實(shí)恰恰說(shuō)明這種模式有效地抑制了地方政府非理性的投資沖動(dòng)。在PEP模式下，政府和市場(chǎng)各歸其位，市場(chǎng)在資源配置中起到了決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮了政府作用。

二是PEP促進(jìn)了央企和政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，做強(qiáng)做優(yōu)做大了國(guó)有資本。積極參與PPP的央企，多以施工為主業(yè)。PEP在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)也為這些企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇，避免他們陷入房地產(chǎn)建筑市場(chǎng)下行帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)困境。借助PEP的機(jī)會(huì)，很多企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)了從單純的施工向投資和運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)型。在投資層面，央企的投資決策能力大大提升，融資工具不斷豐富；在運(yùn)營(yíng)層面，央企有效的整合了市場(chǎng)資源和上下游的行業(yè)資源，逐漸填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的空白。我們已經(jīng)看到，一批世界級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)正在崛起。PEP也為地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇。激進(jìn)型的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，與其他社會(huì)資本同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)；穩(wěn)健型的融資平臺(tái)則承擔(dān)政府出資代表的責(zé)任，其功能從融資走向項(xiàng)目監(jiān)管，承擔(dān)起公益性國(guó)有企業(yè)的職能。

三是PEP提高了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資運(yùn)營(yíng)效率。PEP的大規(guī)模推廣整合了地方政府、國(guó)企和金融機(jī)構(gòu)的資源，以市場(chǎng)化的方式將資源導(dǎo)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。PEP強(qiáng)調(diào)以競(jìng)爭(zhēng)性的方式選擇社會(huì)資本，為社會(huì)資本提供了進(jìn)入原本封閉的地方基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的通道。過(guò)去由地方性企業(yè)運(yùn)營(yíng)的污水、供水、垃圾處理、河道治理等項(xiàng)目，開始逐漸由全國(guó)性的集團(tuán)企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)。大型集團(tuán)進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，有助于企業(yè)通過(guò)規(guī)模效應(yīng)有效降低投資和技術(shù)進(jìn)步的邊際成本。我們觀察到，環(huán)保類企業(yè)在市場(chǎng)份額迅速擴(kuò)大之后，開始引入國(guó)際先進(jìn)的污水處理技術(shù)；施工類企業(yè)在獲得幾十條地下綜合管廊項(xiàng)目合同的同時(shí)，加大研發(fā)以實(shí)現(xiàn)管廊工程技術(shù)的升級(jí)和優(yōu)化；地產(chǎn)類公司則借助園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)類項(xiàng)目向城市綜合運(yùn)營(yíng)方面進(jìn)行業(yè)務(wù)方向的拓展。借助PEP帶來(lái)的規(guī)?；蛯I(yè)化效應(yīng)，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建營(yíng)水平在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了效率層面質(zhì)的提升。

四是PEP提升了政府與社會(huì)資本之間合作的規(guī)范性。在“四萬(wàn)億”時(shí)代，地方政府和央企往往憑借一紙戰(zhàn)略合作協(xié)議就能開工建設(shè)，而在PEP時(shí)代，盡管合同的完備性距離經(jīng)典PPP仍然有一段不小的距離，但相較以往，項(xiàng)目的規(guī)范性已經(jīng)有了質(zhì)的提高。在財(cái)政、金融、國(guó)資的多重監(jiān)管之下，PEP項(xiàng)目合同的規(guī)范性與過(guò)去的土地財(cái)政、平臺(tái)公司融資、專項(xiàng)金融債、政府購(gòu)買服務(wù)相比已是天壤之別。PEP合同通過(guò)建設(shè)內(nèi)容、回報(bào)水平、績(jī)效指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框定，有效控制政府投資規(guī)模。

五是PEP已成為政府投融資體制改革和財(cái)政管理體制改革的有效工具，是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手。政府投融資體制改革要解決的根本問(wèn)題不是錢從哪里來(lái)的問(wèn)題，而是如何提高資金使用效率的問(wèn)題。評(píng)價(jià)一種政府投融資工具的價(jià)值，不能僅僅觀察資金的成本，還要評(píng)價(jià)這一工具對(duì)市場(chǎng)資源的整合效率和對(duì)政府決策的優(yōu)化程度。在這幾個(gè)方面，PEP都具有不可取代的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于財(cái)政管理體制改革而言，PEP改變了公共財(cái)政的投入方式，從補(bǔ)建設(shè)到補(bǔ)運(yùn)營(yíng)，從事后被動(dòng)接受到事前主動(dòng)算準(zhǔn)財(cái)政承受能力。此外，PEP通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)信息公開、政府采購(gòu)信息公開，有效提高了項(xiàng)目的信息公開水平，為政府有效控制項(xiàng)目帶來(lái)的政府付費(fèi)壓力提供了決策依據(jù)。整體而言，PEP時(shí)代，政府的角色將從重建設(shè)轉(zhuǎn)為重運(yùn)營(yíng)，從按投入付費(fèi)轉(zhuǎn)為按績(jī)效付費(fèi)，從親自操刀轉(zhuǎn)為強(qiáng)化監(jiān)管，PEP將推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革不斷前行。

六是PEP是中國(guó)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)既定的發(fā)展方針，過(guò)去地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的時(shí)候有兩條路，分別是土地財(cái)政和利用政府信用舉債，現(xiàn)在這兩條路基本都不通。PEP的實(shí)踐證明，與傳統(tǒng)的土地財(cái)政、地方融資平臺(tái)、政府購(gòu)買服務(wù)等政府投融資方式相比，PEP是負(fù)面作用最小的政策。要盤活資本搞新型城鎮(zhèn)化，通道就只有PEP，這是不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。如果PEP的發(fā)展通道不暢，那么地方政府要么徹底偃旗息鼓不再搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要么重回各種違法違規(guī)模式的老路子，讓債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在暗處積累。

四、完善PEP：尋求改革的螺旋上升路徑

在中國(guó)，PEP生發(fā)自PPP，但已經(jīng)根據(jù)中國(guó)的國(guó)情演變?yōu)楦哂邪菪缘母拍?，是中?guó)四年來(lái)偉大的社會(huì)實(shí)踐的成果。中國(guó)的PEP和國(guó)外的PPP不一樣，不能簡(jiǎn)單的拿國(guó)際PPP的標(biāo)桿來(lái)衡量中國(guó)的PPP，只要這種模式比過(guò)去的政府投融資模式有進(jìn)步，就應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷完善并推廣，而不是糾結(jié)于PEP到底是不是國(guó)外的PPP。只有這樣，中國(guó)才能為世界PPP的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

我們認(rèn)為，PEP的發(fā)展在大方向上沒有錯(cuò)，在技術(shù)上可以持續(xù)不斷的進(jìn)行優(yōu)化。完善PEP可從四個(gè)大的方面著手。

一是完善PEP內(nèi)部的分類管理體系。PEP內(nèi)部的PSP、PCPP和PIPP因社會(huì)資本方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的不同，適用范圍也不同。站在PPP的視角下，很多邊界范圍不清晰的項(xiàng)目根本不具有可操作性，但是在PEP的視角下，項(xiàng)目邊界不清晰造成的風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)有企業(yè)能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)PEP進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，可采用差異化的監(jiān)管手段進(jìn)行監(jiān)管，以維系PEP的市場(chǎng)活力。

二是完善PEP的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。PEP的生命力在于競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)既包括不同類型社會(huì)資本之間的競(jìng)爭(zhēng)，也包括同類社會(huì)資本之間的競(jìng)爭(zhēng)。要實(shí)現(xiàn)這種競(jìng)爭(zhēng)效果，就需要采購(gòu)制度給予不同類型的社會(huì)資本同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的空間，讓社會(huì)資本根據(jù)自身的條件，界定自己能夠接受的風(fēng)險(xiǎn)程度，并相應(yīng)的給出報(bào)價(jià)水平。

三是完善PEP的配套政策。目前在項(xiàng)目可行性決策、采購(gòu)政策、稅收政策、預(yù)算管理、價(jià)格體系等各個(gè)層面都存在與PEP發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問(wèn)題。在大的政策方向達(dá)成共識(shí)之后，需要政府各部門強(qiáng)化研究，通力合作，解決實(shí)踐層面的政策梗阻。

四是加強(qiáng)PEP的理論研究。中國(guó)的政府與社會(huì)資本合作是以經(jīng)典PPP理論為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的，隨著國(guó)外PPP理論的不斷演變和中國(guó)實(shí)踐的豐富，中國(guó)的PEP亟需一套扎根中國(guó)國(guó)情的理論來(lái)指導(dǎo)，否則對(duì)PEP的認(rèn)識(shí)和規(guī)范就會(huì)陷入混亂。這也是本文

理想的改革應(yīng)該是一個(gè)螺旋式上升的過(guò)程，而不應(yīng)是左右搖擺、低水平重復(fù)的過(guò)程。當(dāng)我們站在PEP的角度來(lái)審視中國(guó)政府與社會(huì)資本的合作，可以看到PEP所走的路是符合中國(guó)國(guó)情的正確方向。與其緣木求魚、另辟蹊徑，不如鍥而不舍、攻堅(jiān)克難，集中力量攻克PEP推動(dòng)過(guò)程中的體制性障礙，用中國(guó)成功的發(fā)展模式為世界PPP理論和實(shí)踐的拓展做出貢獻(xiàn)。

（作者：金永祥 大岳咨詢公司董事長(zhǎng)；宋雅琴 大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院副院長(zhǎng)；滿慶鵬 哈爾濱工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)管理系主任；周林潔 大岳咨詢公司合作發(fā)展部總監(jiān)）