From PPP to PEP: Internal logic of cooperation between government and social capital

從PPP到PEP：政府與社會資本合作的內(nèi)在邏輯

自2013年底政府與社會資本合作的政策啟動，政府與社會資本合作在中國已經(jīng)大規(guī)模推廣了四年。站在政策調(diào)整的關(guān)鍵時點，我們有必要深入思考一個問題：中國當(dāng)下的政府與社會資本合作與四年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別？在中國特定的歷史發(fā)展階段和國情之下，衡量政府與社會資本合作成敗的尺度是什么？這是兩個很重要的認識問題，事關(guān)我們還能不能簡單套用經(jīng)典PPP的尺度來衡量中國政府與社會資本合作的成敗，并決定政府與社會資本合作的政策走向和實施效果。

回顧世界PPP的發(fā)展歷程，PPP在西方國家并不是一成不變的靜態(tài)工具。以英國為例，其PPP經(jīng)歷了PFI到PF2的升級優(yōu)化，近年來LEP（Local Enterprise Partnership）又開始超越PF2成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資和城市更新的主力。法國作為特許經(jīng)營模式最為成熟的國家，也吸取了英國PFI的經(jīng)驗，建立了與PFI類似的伙伴關(guān)系合同（CP）?？梢姡琍PP的適用過程需要不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而進行制度優(yōu)化。中國理應(yīng)對過去四年來推廣政府與社會資本合作的實踐進行深入總結(jié)，并對政府與社會資本合作的本質(zhì)進行提煉，從而為政策制定者進行決策提供認識基礎(chǔ)，為學(xué)術(shù)研究者開展學(xué)術(shù)對話提供基本架構(gòu)，為PPP的發(fā)展提供更大、更規(guī)范的發(fā)展空間。

我們認為，國有企業(yè)作為社會資本對政府與社會資本合作項目的風(fēng)險承擔(dān)能力與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別，這導(dǎo)致國企參與的項目的運作邏輯與私人資本參與的項目有顯著差異。政府與社會資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括，作為社會資本一方的企業(yè)既包括了屬于私人資本的民營企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國企等國有資本，還包含了混合所有制企業(yè)。因此， PEP可以分為PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），PPP又可以進一步分為PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的大規(guī)模廣泛應(yīng)用決定了其已經(jīng)成為一種宏觀層面的經(jīng)濟政策。PEP相較以往的政府投融資政策，在透明度、競爭性、效率性和決策科學(xué)性方面具有顯著的進步，目前看來還沒有更好的、更成熟的措施來替代它，完善PEP可助力政府投融資體制改革和財政管理體制改革走入螺旋上升路徑，使PEP成為國家治理現(xiàn)代化的重要抓手，而摒棄PEP則可能使改革走回頭路。

一、經(jīng)典PPP：項目層面的精耕細作

西方語境下的經(jīng)典PPP，有一個龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設(shè)和運營各個環(huán)節(jié)各種基于合同的合作形式。整體而言，經(jīng)典PPP具有以下特征：

一是社會資本的私營屬性鮮明，對項目風(fēng)險更為敏感。PPP中的第二個P，本義是私人資本（Private）。在發(fā)達國家，政府和市場的邊界相對清晰，私人資本通常是純市場化的主體；而在中國以外的發(fā)展中國家，由于國內(nèi)資本相對匱乏，私人資本中很大比例是境外資本。在上述兩種情況下，私人資本是產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，他們高度重視項目風(fēng)險識別的充分性和風(fēng)險分擔(dān)的確定性。對于不可預(yù)測、不可控制的風(fēng)險，私人資本要么選擇放棄項目，要么提高項目的回報要求。

二是項目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，前期準(zhǔn)備工作深入、周期長。經(jīng)典PPP項目多采用項目融資方式，私人資本的回報與項目建設(shè)運營內(nèi)容、績效指標(biāo)息息相關(guān)。以營利為目的的私人資本希望通過PPP合同盡可能的減少風(fēng)險帶來的不確定性。對于貸款方而言，PPP項目的貸款金額高、項目期限長，項目融資方式意味著貸款方要承擔(dān)比常規(guī)項目更大的風(fēng)險。因此，在經(jīng)典PPP項目中，項目風(fēng)險的識別廣泛而細致，風(fēng)險分配措施復(fù)雜，導(dǎo)致項目結(jié)構(gòu)復(fù)雜。這意味著需要很長的談判時間和高額的前期成本。以倫敦地鐵PPP項目為例，該項目用于制定PPP方案的咨詢費高達1.5億英鎊，中國早期的廣西來賓B電廠項目的咨詢費也高達4700萬元，相應(yīng)的項目準(zhǔn)備周期往往長達數(shù)年。大岳咨詢作為牽頭顧問的北京地鐵四號線PPP項目的前期準(zhǔn)備工作也耗時三年，北京第十水廠PPP項目的社會資本方投標(biāo)文件曾需要用卡車來運輸。

三是項目執(zhí)行缺乏彈性。經(jīng)典PPP講究項目內(nèi)容的確定性、招標(biāo)過程的合規(guī)性、合同變更的有限性和爭議解決的對抗性。這些特點與西方國家成熟、清晰、穩(wěn)定的法制環(huán)境有關(guān)，有助于減少項目風(fēng)險成本，打消私人資本的后顧之憂。然而，PPP作為一項長期合同，在合同執(zhí)行期內(nèi)項目條件發(fā)生變化是大概率事件。由于PPP項目留給各方進行合同調(diào)整、再談判的空間有限，極有可能導(dǎo)致項目出現(xiàn)提前中止甚至徹底失敗，這也是PPP模式在國內(nèi)外受到詬病的主要原因。這一特點決定了PPP的應(yīng)用受限，很難進行大規(guī)模推廣。

四是體量較小，項目在行業(yè)內(nèi)呈點狀分布。經(jīng)典PPP的前述特征，決定了這一模式很難遍地開花。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家中PPP推廣較為成功的澳大利亞、英國和芬蘭，PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間，而發(fā)展中國家中PPP推廣較為成功的墨西哥，PPP占公共投資的比例約為15%。經(jīng)典PPP尚未成為公共投資的主導(dǎo)力量，與PPP相關(guān)的決策主要限于項目層面的精耕細作，很難上升為宏觀經(jīng)濟政策工具。

二、從PPP到PEP：中國政府與社會資本合作的演進路線

PPP在中國興起于上世紀八十年代中期，到目前已經(jīng)經(jīng)歷了五個發(fā)展階段。上世紀80年代中期到1993年是探索階段，這個階段BOT項目開始零星引入中國。1994年國家計委選擇了廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目等五個BOT試點項目先行先試，PPP正式受到政府重視。這一時期，我國政府注重國際經(jīng)驗的引進、消化并開始本土化，社會資本也以外商為主，PPP完全按照經(jīng)典PPP的特征來進行操作。2003年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，PPP進入推廣階段。這一階段市場經(jīng)濟的特征非常明顯：一是破除了所有權(quán)的藩籬，外企、民企同臺競爭，國企開始參與；二是項目競標(biāo)過程公開透明，競爭達到白熱化。與此同時，PPP規(guī)則的本土化也逐步完成。2008年，隨著“四萬億”救市計劃的出臺，PPP的市場格局出現(xiàn)了重大變化，央企開始成為PPP項目中的社會資本一方。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則，央企和地方政府領(lǐng)導(dǎo)定的調(diào)子成為PPP的準(zhǔn)則，競爭、透明等市場規(guī)則退居二線，外資開始撤退。

2013年以來，財政部以化解地方債務(wù)風(fēng)險、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問題、推動財政體制改革以及推動國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全面普及的第五階段。目前的社會資本格局呈現(xiàn)出新的特點：外資守住原有的存量項目，沒有進行業(yè)務(wù)擴張，市場份額逐漸萎縮；民營資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場份額；國有企業(yè)特別是央企積極參與，獲得了半數(shù)以上的成交項目和七成以上的成交額。

與外資固守經(jīng)典PPP的交易邏輯不同，國企作為社會資本參與項目的方式更為靈活，而民營企業(yè)的風(fēng)格則介于外資和國企之間。國企成為社會資本的主力軍使得政府與社會資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征：

一是國企作為社會資本對項目風(fēng)險具有更強的承受能力。央企、國企與地方政府均屬于“國家隊”。對央企來說，憑借其行政級別在與地方政府博弈的過程中并不落下風(fēng)，這使得央企能夠承擔(dān)很多對于外資和民資來說不可承受的風(fēng)險；對地方政府來說，與央企合作的風(fēng)險也小，特別是當(dāng)面臨中央層面的政策調(diào)整時，央企往往選擇自覺地服從，并積極配合地方政府進行整改，而不是像經(jīng)典PPP項目中的私人資本那樣會輕易選擇對抗性的訴訟或仲裁程序。至于地方性國企，仍然跟地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，參與政府與社會資本合作項目有時更像履行政治任務(wù)，在項目執(zhí)行出現(xiàn)問題的時候顯然會更加倚靠行政體制內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)。央企、國企與地方政府之間的“血緣關(guān)系”改變了政府與社會資本之間的合同關(guān)系屬性，地方政府原本與“陌生人”簽訂的合同，變成了與“表兄弟”（央企）或者“分家出去的兒子”（地方國企或市場化運作的平臺）之間簽訂的合同。這種合同型治理的方式，是介于純市場化合同和純行政性監(jiān)管之間的一種形態(tài)，整體而言市場化色彩更濃一些，但仍然帶有一定的行政烙印。

二是項目結(jié)構(gòu)和前期工作均大大簡化。國企與地方政府之間勢均力敵的博弈關(guān)系降低了雙方的信息溝通成本，進而降低了整個交易成本。相較于民營企業(yè)，央企更容易和地方政府之間達成默契——對于項目中諸多難以預(yù)測或難以分割的風(fēng)險，暫且擱置爭議、留有彈性，以待將來處理。這種合作默契顯然有助于降低項目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和合同的完備性。本土化以后的合同文本，相較經(jīng)典PPP項目的合同文本，在風(fēng)險分配安排、債權(quán)人的介入權(quán)、利益沖突、爭議解決等方面都根據(jù)實際情況做了一定的簡化和調(diào)整。

三是溝通協(xié)調(diào)成為爭議解決的主渠道，較少使用訴訟和仲裁。國企的參與有效解決了經(jīng)典PPP中的一個難題——PPP招標(biāo)采購與合同的剛性如何適應(yīng)漫長合作期限內(nèi)項目環(huán)境可能發(fā)生的劇烈變動。許多PPP項目的失敗，都是來源于剛性的PPP合同造成了PPP執(zhí)行過程中的矛盾，而訴訟和仲裁的對抗性又進一步加劇了政府和私人資本之間的緊張關(guān)系。國有企業(yè)與政府之間的血緣關(guān)系在一定程度上為合同增添了柔性約束力，國有企業(yè)為了維護與政府的長期關(guān)系往往愿意與政府進行重新談判。較高的重新談判成功率，有效的緩解了傳統(tǒng)PPP里面“一言不合就解約”的問題，。

四是從項目工具上升到國家宏觀經(jīng)濟政策。四年以來，政府與社會資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保領(lǐng)域全面擴展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域，有意愿采用政府與社會資本合作模式的項目超過14000個，累計投資額接近18萬億，其中已經(jīng)采用政府與社會合作模式落地的項目超過6000個，成交金額超過9萬億。政府與社會資本合作的應(yīng)用范圍之廣、規(guī)模之大，意味著，在中國，政府與社會資本合作不再僅僅是一種項目層面的融資工具，而是上升到國家的宏觀經(jīng)濟政策，與國家經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風(fēng)險等一系列宏觀政策目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)在一起，其推動的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏，而不是僅僅考慮單個項目的得失。

基于合作者屬性、決策模式和政策目標(biāo)的重大變化，我們認為，PPP（即第二個P是私人資本）已經(jīng)無法概括和解釋中國正在發(fā)生的事情，用PEP（Public Enterprise Partnership，政企合作）能夠更為恰當(dāng)?shù)陌盐者@一概念。Enterprise包含了各種所有制的企業(yè)，相較Private更符合中國的實際情況，也更容易解釋中國政企合作中的特殊現(xiàn)象。PEP成為PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），社會資本為私人資本的PPP又可以進一步區(qū)分為PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的概念體系如圖1所示。

圖1： PEP的概念體系

三、PEP：符合中國國情的政策選擇

當(dāng)我們將中國式的政府與社會資本合作從PPP上升到PEP層面之后，站在PEP的角度對政企合作的得失進行評判，將更加全面和客觀。相比PEP之前的土地財政、平臺公司融資、專項金融債、政府購買服務(wù)等投融資方式，PEP對中國的貢獻，是系統(tǒng)推動了中國的國家治理現(xiàn)代化，在政府投融資體制改革領(lǐng)域和財政管理體制改革領(lǐng)域均有積極的推動作用。

一是PEP使用市場機制在一定程度上矯正了地方政府的非理性投資決策，提高了政府投融資決策的質(zhì)量。在平臺公司融資階段，地方政府上項目是書記市長一句話，有條件無條件都要上。PEP模式引入后，地方政府的投資項目要順利落地需要經(jīng)過社會資本和金融機構(gòu)兩道關(guān)卡，沒有社會資本響應(yīng)、沒有金融機構(gòu)提供貸款的項目，地方政府只能留待時機成熟后再啟動。各方一再詬病的項目落地難問題，其實恰恰說明這種模式有效地抑制了地方政府非理性的投資沖動。在PEP模式下，政府和市場各歸其位，市場在資源配置中起到了決定性作用的同時，更好發(fā)揮了政府作用。

二是PEP促進了央企和政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，做強做優(yōu)做大了國有資本。積極參與PPP的央企，多以施工為主業(yè)。PEP在全國范圍內(nèi)大規(guī)模的支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在穩(wěn)增長的同時也為這些企業(yè)進行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機遇，避免他們陷入房地產(chǎn)建筑市場下行帶來的經(jīng)營困境。借助PEP的機會，很多企業(yè)成功實現(xiàn)了從單純的施工向投資和運營的轉(zhuǎn)型。在投資層面，央企的投資決策能力大大提升，融資工具不斷豐富；在運營層面，央企有效的整合了市場資源和上下游的行業(yè)資源，逐漸填補基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場化運營的空白。我們已經(jīng)看到，一批世界級的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)正在崛起。PEP也為地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型提供了機遇。激進型的融資平臺轉(zhuǎn)為市場化經(jīng)營的國有企業(yè)，與其他社會資本同臺競爭；穩(wěn)健型的融資平臺則承擔(dān)政府出資代表的責(zé)任，其功能從融資走向項目監(jiān)管，承擔(dān)起公益性國有企業(yè)的職能。

三是PEP提高了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資運營效率。PEP的大規(guī)模推廣整合了地方政府、國企和金融機構(gòu)的資源，以市場化的方式將資源導(dǎo)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。PEP強調(diào)以競爭性的方式選擇社會資本，為社會資本提供了進入原本封閉的地方基礎(chǔ)設(shè)施市場的通道。過去由地方性企業(yè)運營的污水、供水、垃圾處理、河道治理等項目，開始逐漸由全國性的集團企業(yè)投資運營。大型集團進入到基礎(chǔ)設(shè)施投資運營領(lǐng)域，有助于企業(yè)通過規(guī)模效應(yīng)有效降低投資和技術(shù)進步的邊際成本。我們觀察到，環(huán)保類企業(yè)在市場份額迅速擴大之后，開始引入國際先進的污水處理技術(shù)；施工類企業(yè)在獲得幾十條地下綜合管廊項目合同的同時，加大研發(fā)以實現(xiàn)管廊工程技術(shù)的升級和優(yōu)化；地產(chǎn)類公司則借助園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)類項目向城市綜合運營方面進行業(yè)務(wù)方向的拓展。借助PEP帶來的規(guī)模化和專業(yè)化效應(yīng)，中國基礎(chǔ)設(shè)施的建營水平在短時間內(nèi)實現(xiàn)了效率層面質(zhì)的提升。

四是PEP提升了政府與社會資本之間合作的規(guī)范性。在“四萬億”時代，地方政府和央企往往憑借一紙戰(zhàn)略合作協(xié)議就能開工建設(shè)，而在PEP時代，盡管合同的完備性距離經(jīng)典PPP仍然有一段不小的距離，但相較以往，項目的規(guī)范性已經(jīng)有了質(zhì)的提高。在財政、金融、國資的多重監(jiān)管之下，PEP項目合同的規(guī)范性與過去的土地財政、平臺公司融資、專項金融債、政府購買服務(wù)相比已是天壤之別。PEP合同通過建設(shè)內(nèi)容、回報水平、績效指標(biāo)、風(fēng)險分配的基本框定，有效控制政府投資規(guī)模。

五是PEP已成為政府投融資體制改革和財政管理體制改革的有效工具，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。政府投融資體制改革要解決的根本問題不是錢從哪里來的問題，而是如何提高資金使用效率的問題。評價一種政府投融資工具的價值，不能僅僅觀察資金的成本，還要評價這一工具對市場資源的整合效率和對政府決策的優(yōu)化程度。在這幾個方面，PEP都具有不可取代的優(yōu)勢。對于財政管理體制改革而言，PEP改變了公共財政的投入方式，從補建設(shè)到補運營，從事后被動接受到事前主動算準(zhǔn)財政承受能力。此外，PEP通過項目庫信息公開、政府采購信息公開，有效提高了項目的信息公開水平，為政府有效控制項目帶來的政府付費壓力提供了決策依據(jù)。整體而言，PEP時代，政府的角色將從重建設(shè)轉(zhuǎn)為重運營，從按投入付費轉(zhuǎn)為按績效付費，從親自操刀轉(zhuǎn)為強化監(jiān)管，PEP將推動國家治理現(xiàn)代化改革不斷前行。

六是PEP是中國實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。新型城鎮(zhèn)化是中國既定的發(fā)展方針，過去地方政府推動城鎮(zhèn)化的時候有兩條路，分別是土地財政和利用政府信用舉債，現(xiàn)在這兩條路基本都不通。PEP的實踐證明，與傳統(tǒng)的土地財政、地方融資平臺、政府購買服務(wù)等政府投融資方式相比，PEP是負面作用最小的政策。要盤活資本搞新型城鎮(zhèn)化，通道就只有PEP，這是不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。如果PEP的發(fā)展通道不暢，那么地方政府要么徹底偃旗息鼓不再搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要么重回各種違法違規(guī)模式的老路子，讓債務(wù)風(fēng)險在暗處積累。

四、完善PEP：尋求改革的螺旋上升路徑

在中國，PEP生發(fā)自PPP，但已經(jīng)根據(jù)中國的國情演變?yōu)楦哂邪菪缘母拍睿侵袊哪陙韨ゴ蟮纳鐣嵺`的成果。中國的PEP和國外的PPP不一樣，不能簡單的拿國際PPP的標(biāo)桿來衡量中國的PPP，只要這種模式比過去的政府投融資模式有進步，就應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷完善并推廣，而不是糾結(jié)于PEP到底是不是國外的PPP。只有這樣，中國才能為世界PPP的發(fā)展做出貢獻。

我們認為，PEP的發(fā)展在大方向上沒有錯，在技術(shù)上可以持續(xù)不斷的進行優(yōu)化。完善PEP可從四個大的方面著手。

一是完善PEP內(nèi)部的分類管理體系。PEP內(nèi)部的PSP、PCPP和PIPP因社會資本方承擔(dān)風(fēng)險能力的不同，適用范圍也不同。站在PPP的視角下，很多邊界范圍不清晰的項目根本不具有可操作性，但是在PEP的視角下，項目邊界不清晰造成的風(fēng)險是國有企業(yè)能夠承擔(dān)的風(fēng)險。行政機關(guān)在對PEP進行監(jiān)管時，可采用差異化的監(jiān)管手段進行監(jiān)管，以維系PEP的市場活力。

二是完善PEP的競爭規(guī)則。PEP的生命力在于競爭，這種競爭既包括不同類型社會資本之間的競爭，也包括同類社會資本之間的競爭。要實現(xiàn)這種競爭效果，就需要采購制度給予不同類型的社會資本同臺競爭的空間，讓社會資本根據(jù)自身的條件，界定自己能夠接受的風(fēng)險程度，并相應(yīng)的給出報價水平。

三是完善PEP的配套政策。目前在項目可行性決策、采購政策、稅收政策、預(yù)算管理、價格體系等各個層面都存在與PEP發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問題。在大的政策方向達成共識之后，需要政府各部門強化研究，通力合作，解決實踐層面的政策梗阻。

四是加強PEP的理論研究。中國的政府與社會資本合作是以經(jīng)典PPP理論為基礎(chǔ)發(fā)展起來的，隨著國外PPP理論的不斷演變和中國實踐的豐富，中國的PEP亟需一套扎根中國國情的理論來指導(dǎo)，否則對PEP的認識和規(guī)范就會陷入混亂。這也是本文

理想的改革應(yīng)該是一個螺旋式上升的過程，而不應(yīng)是左右搖擺、低水平重復(fù)的過程。當(dāng)我們站在PEP的角度來審視中國政府與社會資本的合作，可以看到PEP所走的路是符合中國國情的正確方向。與其緣木求魚、另辟蹊徑，不如鍥而不舍、攻堅克難，集中力量攻克PEP推動過程中的體制性障礙，用中國成功的發(fā)展模式為世界PPP理論和實踐的拓展做出貢獻。

（作者：金永祥 大岳咨詢公司董事長；宋雅琴 大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院副院長；滿慶鵬 哈爾濱工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)管理系主任；周林潔 大岳咨詢公司合作發(fā)展部總監(jiān)）