PPP模式助力縣域基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)

PPP模式助力縣域基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)

王啟龍 盧圣坤

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，也是疫情之后加快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定都有著重要的基礎(chǔ)性作用。前不久結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“要通過政府投資和政策激勵(lì)有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，加快實(shí)施“十四五”重大工程，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通。”對(duì)于縣級(jí)城市而言，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、補(bǔ)短板、完善服務(wù)功能是政府重點(diǎn)投資方向。如何通過政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資，如何解決資金難將成為新的一年重點(diǎn)研究的問題，筆者團(tuán)隊(duì)結(jié)合近期在河北省縣級(jí)城市參與的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹，以供政府相關(guān)部門參考。

2021年河北省人民政府辦公廳印發(fā)的《河北省縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)三年行動(dòng)實(shí)施方案（2021-2023年）》（以下簡(jiǎn)稱行動(dòng)方案），其中指出“利用3年時(shí)間，通過持續(xù)開展縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)專項(xiàng)行動(dòng)，大幅提升縣城綜合承載能力和功能品質(zhì)，環(huán)境容貌明顯改觀，治理水平顯著提高。”隨后河北省各地級(jí)市也印發(fā)了相應(yīng)的縣城提質(zhì)升級(jí)三年行動(dòng)方案，在河北省內(nèi)拉開了縣城“提質(zhì)升級(jí)”的序幕。一方面縣域基礎(chǔ)設(shè)施確實(shí)存在諸多短板需要“提質(zhì)”，另一方通過對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施的“升級(jí)”能夠改善環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

縣城提質(zhì)升級(jí)工作涉及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老、文化等多個(gè)不同領(lǐng)域。行業(yè)類型多，工程量大，投資額高，對(duì)于河北省的縣級(jí)城市來說很難靠財(cái)政直接負(fù)擔(dān)。就目前而言，通過PPP模式破解資金困境是加快完成縣城基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提質(zhì)升級(jí)的一種非常重要途徑。目前河北省已陸續(xù)有多個(gè)縣完成縣城基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)PPP項(xiàng)目，并進(jìn)入了實(shí)施階段，同時(shí)筆者所在團(tuán)隊(duì)正在協(xié)助多個(gè)縣謀劃申請(qǐng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)PPP項(xiàng)目入庫工作。下面就項(xiàng)目謀劃過程中的幾個(gè)問題進(jìn)行淺析：

一、縣城提質(zhì)升級(jí)項(xiàng)目能否采用PPP模式

雖然PPP已經(jīng)過幾年高質(zhì)量發(fā)展，但部分地區(qū)對(duì)于PPP模式仍有誤解，將PPP模式與墊資施工、EPC+F等模式混淆。而且對(duì)于PPP模式是否支持縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)類項(xiàng)目也存在疑慮。實(shí)際上此類擔(dān)心大可不必，一方面三年行動(dòng)方案中明確提出的“規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，拓寬投融資渠道，吸引社會(huì)資本投資。”給縣城基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)PPP模式提供了政策基礎(chǔ)。其次財(cái)政部建立的PPP綜合信息平臺(tái)透明度高，入庫審核嚴(yán)格，在入庫過程有各級(jí)財(cái)政部門和專家審核把關(guān)，只要能入庫，合規(guī)性上就沒有問題。此外，河北省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)施的十條措施》的通知（冀財(cái)辦〔2021〕41號(hào)）中也明確指出“項(xiàng)目謀劃應(yīng)優(yōu)先選擇國(guó)家支持的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域”，因此縣城提質(zhì)升級(jí)采用PPP模式是完全合規(guī)的。

二、在立項(xiàng)階段如何謀劃符合PPP模式的縣城提質(zhì)升級(jí)項(xiàng)目

在項(xiàng)目立項(xiàng)之初，建議縣政府或牽頭部門提前開展投融資規(guī)劃工作，將項(xiàng)目按照投融資模式使用類型進(jìn)行分類，將有收益的項(xiàng)目和無收益的項(xiàng)目進(jìn)行合理組合，統(tǒng)一納入到項(xiàng)目包中。在編制項(xiàng)目建議書和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，不同于一般項(xiàng)目，需要提前考慮采用PPP模式應(yīng)重點(diǎn)注意的地方，如項(xiàng)目建設(shè)期利息的計(jì)算方法需要后期與實(shí)施方案盡量保持一致；在編制項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和收入時(shí)，需要增加合理性論證和佐證材料等。建議在工程咨詢單位編制報(bào)告時(shí)，提前引入PPP咨詢公司，提前考慮相關(guān)內(nèi)容與PPP現(xiàn)行政策的相符問題，避免后期PPP項(xiàng)目入庫時(shí)無法變更立項(xiàng)文件的情況發(fā)生。

三、縣城提質(zhì)升級(jí)PPP項(xiàng)目有哪些使用者付費(fèi)收入

由于縣城提質(zhì)升級(jí)類PPP項(xiàng)目往往捆綁打包入庫，子項(xiàng)多，投資金額高?？h財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比例往往會(huì)超過5%線，此時(shí)對(duì)于項(xiàng)目使用者付費(fèi)收入要求占可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)的10%以上。所以在項(xiàng)目謀劃階段建議多將經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的子項(xiàng)如污水處理、供熱、供水、垃圾處理、職業(yè)學(xué)校等納入項(xiàng)目清單。在保證項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性的前提下，此類經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的子項(xiàng)能為整個(gè)項(xiàng)目帶來持續(xù)現(xiàn)金流并減少政府對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼金額，同時(shí)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也能提升對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

四、縣城提質(zhì)升級(jí)PPP項(xiàng)目多子項(xiàng)目如何進(jìn)行關(guān)聯(lián)

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）相關(guān)要求：“…對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫…”河北省目前針對(duì)入庫的打包類項(xiàng)目要求論述其關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性不足的項(xiàng)目會(huì)被要求分為兩個(gè)甚至多個(gè)項(xiàng)目包分別入庫。

首先，根據(jù)《河北省縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)三年行動(dòng)實(shí)施方案（2021-2023年）》中相關(guān)精神，縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)范圍內(nèi)包含市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生健康設(shè)施建設(shè)、文化體育設(shè)施建設(shè)、棚戶改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多個(gè)領(lǐng)域。而由于縣城規(guī)模所限，縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)類項(xiàng)目往往多行業(yè)捆綁打包入庫。故建議在項(xiàng)目謀劃階段的項(xiàng)目清單中將子項(xiàng)盡量做到地理上屬于同一片區(qū)相互勾連或者在行業(yè)上屬于同一行業(yè)（市政、文化、教育等）。并且在可研報(bào)告編制階段與實(shí)施方案中均將子項(xiàng)關(guān)聯(lián)性在總體服務(wù)目標(biāo)、政府決策效率、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、工序管理、施工管理、運(yùn)營(yíng)成本等方面的系統(tǒng)性優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來。其次，在PPP模式層面從節(jié)約政府資源、提高項(xiàng)目吸引力、加快建設(shè)進(jìn)度、已有成熟案例等多個(gè)方面論述清楚。

五、縣城提質(zhì)升級(jí)PPP項(xiàng)目如何設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)體系

首先，在財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的通知(財(cái)金〔2020〕13號(hào))出臺(tái)后，要求PPP項(xiàng)目政府支付補(bǔ)貼額要100%與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，財(cái)政支付對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼必須嚴(yán)格按效付費(fèi)。13號(hào)文規(guī)范了PPP績(jī)效考核管理的相關(guān)事宜，特別是給出了指標(biāo)體系的參考框架，為PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系設(shè)計(jì)提供了基礎(chǔ)。

其次，2021年河北省財(cái)政廳分別聯(lián)合河北省商務(wù)廳、河北省旅游廳下發(fā)了《河北省會(huì)展行業(yè)（場(chǎng)館）政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》的通知（冀財(cái)辦〔2021〕49號(hào)）、河北省文化行業(yè)（劇院）政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（冀財(cái)辦〔2021〕50號(hào)），文件中重點(diǎn)明確了三級(jí)指標(biāo)及具體的評(píng)分辦法，對(duì)于涉及到會(huì)展行業(yè)、文化行業(yè)的縣城提質(zhì)升級(jí)項(xiàng)目均應(yīng)參照上述通知進(jìn)行指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。

最后，針對(duì)縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)類項(xiàng)目，由于大多為打包類項(xiàng)目，在績(jī)效指標(biāo)和分值的設(shè)置上應(yīng)以不同子項(xiàng)投資額為基礎(chǔ)，著重加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)設(shè)置與相應(yīng)分值分配，并協(xié)助行業(yè)主管部門與財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行專家評(píng)審，最終確定考核體系。

在PPP審計(jì)越發(fā)嚴(yán)格的今天，績(jī)效管理作為PPP項(xiàng)目全過程管理的重要手段也越發(fā)重要。所以在項(xiàng)目前期謀劃設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮到績(jī)效管理與績(jī)效指標(biāo)的設(shè)立，不能過松或過緊，過松對(duì)社會(huì)資本沒有約束力，按效付費(fèi)形同虛設(shè)。過緊則直接導(dǎo)致門檻過高，社會(huì)資本無法過會(huì)投資。

六、結(jié)語

縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)三年行動(dòng)啟動(dòng)至今已接近兩年。河北省各縣縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)工作進(jìn)展迅速。其中PPP模式已助力多個(gè)縣完成縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)工作。截至目前，PPP項(xiàng)目管理庫中，河北省共計(jì)有11個(gè)縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)類項(xiàng)目成功入庫，涉及5個(gè)地級(jí)市，總投資超過105億元。PPP模式的實(shí)施為河北省縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)工作做出卓越貢獻(xiàn)。在三年行動(dòng)的最后一年，PPP模式將繼續(xù)助力河北省縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)。