2023年11月8日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）正式發(fā)布并確立政府和社會資本合作（PPP）新機制。此后，國家發(fā)改委陸續(xù)出臺了《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版），以下簡稱《協(xié)議范本》）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令）等一系列配套法規(guī)政策文件，進一步細化和明確了115號文新機制所確立的各項具體要求，PPP新機制制度體系基本建立。

在原來的PPP項目中，項目投資控制既關(guān)系到政府財政資金的使用效益，又關(guān)系到社會資本的投資回報水平，一直以來都是政企雙方合作中重點關(guān)注的問題之一。但在新機制中，從項目的立項管理方式再到項目的回報機制，與之前的PPP模式相比均發(fā)生了重大變化。新機制究竟會對項目的投資控制帶來何種影響，政企雙方應(yīng)如何順應(yīng)新機制要求，做好項目投資控制工作？針對上述問題，本文將嘗試根據(jù)新機制系列制度文件精神及特許經(jīng)營項目新特點，結(jié)合過往項目經(jīng)驗教訓(xùn)，進行初步探討，以期對新機制下特許經(jīng)營項目的推動實施有所助益，幫助項目少走彎路。

一、原PPP時代投資控制的常見做法

（一）相關(guān)規(guī)定

 原PPP時代的政策體系以財政、發(fā)改雙軌并行為特征，實踐中多以財政體系為主導(dǎo)推進。查閱兩部門出臺的相關(guān)意見、指南、范本等文件，明確提及項目投資控制有關(guān)規(guī)定的文件并不如想象中多，主要包括：

1、《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》附件1《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號，2014年12月公布，以下簡稱《合同指南》）：

《合同指南》第12條“項目總投資”條款約定：對于包含新建、改擴建工程的合作項目，應(yīng)在合同中明確工程建設(shè)總投資及構(gòu)成，包括建筑工程費、設(shè)備及工器具購置費、安裝工程費、工程建設(shè)其他費用、基本預(yù)備費、價差預(yù)備費、建設(shè)期利息、流動資金等。合同應(yīng)明確總投資的認(rèn)定依據(jù)，如投資估算、投資概算或竣工決算等；

第13條“投資控制責(zé)任”條款約定：明確社會資本主體對約定的項目總投資所承擔(dān)的投資控制責(zé)任。根據(jù)合作項目特點，可約定社會資本主體承擔(dān)全部超支責(zé)任、部分超支責(zé)任，或不承擔(dān)超支責(zé)任；

第28條“實際投資認(rèn)定”條款約定：項目合同應(yīng)根據(jù)投資控制要求，約定項目實際投資的認(rèn)定方法，以及項目投資發(fā)生節(jié)約或出現(xiàn)超支時的處理方法，并視需要設(shè)定相應(yīng)的激勵機制。

由此可見，雖然發(fā)改委《合同指南》中多處提及投資控制及投資認(rèn)定，但關(guān)于投資控制及認(rèn)定的具體依據(jù)、認(rèn)定方法等，并未給出明確建議，交由合同雙方自行約定。

2、《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金〔2020〕10號 ，2020年12月發(fā)布，以下簡稱《合同示范文本》）。

《合同示范文本》第8.7條“工程建設(shè)投資費用結(jié)算”條款約定：若在本項目建設(shè)過程中發(fā)生因甲方或者乙方要求的變更等情形需對本項目工程建設(shè)投資費用進行結(jié)算的，在本項目通過竣工驗收后 日內(nèi)，雙方應(yīng)按約定對工程建設(shè)投資費用進行結(jié)算，由【□雙方共同委托；□政府方委托】的第三方審價機構(gòu)對乙方的工程建設(shè)投資費用進行審核。政府審計機構(gòu)依法對本項目進行審計的，乙方應(yīng)予以必要的配合。

（二）慣常做法 

雖然官方指南范本未給出具體的建議做法，根據(jù)過去多年的項目經(jīng)驗，大多數(shù)PPP項目投資控制的約定無外乎以下幾種（以某地同時期的5個PPP項目為例）：

從上述典型案例可以看出，在官方指南范本未給出項目投資認(rèn)定具體建議做法的背景下，大多數(shù)項目均不約而同采用最終以財政審核或?qū)徲嫴块T審計決算來作為投資控制及認(rèn)定依據(jù)的方式。究其原因，PPP項目雖不屬于傳統(tǒng)的政府財政資金投資項目，但因其具備很強的公益性，屬于政府向社會提供的公共產(chǎn)品，同時還有可能涉及政府資本金投入（設(shè)置政府方出資代表）、以及項目最終回報依賴于政府付費或缺口補助等特點，因此為保證政府財政資金的規(guī)范安全有效使用，充分發(fā)揮財政投資評審及審計監(jiān)督職能，沿用傳統(tǒng)思維模式，以財政投資評審及審計部門審計來認(rèn)定投資，這一做法也可以理解。

需要注意的是，2017年2月22日，全國人大法工委《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》（法工委函[2017]2號），以及2017年6月5日全國人大法工委法規(guī)備案審查室向中國建筑業(yè)協(xié)會的復(fù)函即《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函[2017]22號）均明確：“地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。”上述意見對于糾正地方性法規(guī)超越立法權(quán)限，強制以行政審計結(jié)果作為建設(shè)工程價款結(jié)算依據(jù)具有積極意義。但對于合同雙方當(dāng)事人在合同中約定以行政審計結(jié)果作為價款結(jié)算依據(jù)的情形，無論是上述意見還是最高人民法院和地方高院的司法指導(dǎo)意見，均是予以支持的^[1]。

二、新機制中關(guān)于投資控制的相關(guān)規(guī)定

新機制115號文從政府方和特許經(jīng)營者兩個角度對投資控制提出了要求：“嚴(yán)格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對由社會資本方單獨投資的項目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調(diào)整程序，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設(shè)地點、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報請原審批、核準(zhǔn)機關(guān)重新履行項目審核程序，必要時應(yīng)重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作”；“做好項目建設(shè)實施管理。特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實項目前期工作，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質(zhì)量，做好運營籌備。”

與2014年發(fā)布的《合同指南》相比，新機制下《協(xié)議范本》就項目投資控制做了十分詳盡的約定，彌補了之前過于籠統(tǒng)的缺陷?！秴f(xié)議范本》第21條“項目總投資和投資計劃”約定：“政府投資項目在初步設(shè)計概算獲得有關(guān)部門批準(zhǔn)后【時間期間】天之內(nèi)，乙方應(yīng)向甲方提交項目詳細投資計劃；企業(yè)投資項目履行核準(zhǔn)或備案程序后【時間期間】天之內(nèi)，乙方應(yīng)向甲方提交項目詳細投資計劃；甲方最終接收（或經(jīng)甲方審核后）的詳細投資計劃將作為甲方對本項目實施投融資監(jiān)管的依據(jù)；在建設(shè)實施期間，當(dāng)工程投資因各種原因出現(xiàn)較大幅度變化時，乙方應(yīng)向甲方提交更新的項目投資計劃。”

第34條專章就“投資控制”進行了詳盡約定，具體如下：1.乙方應(yīng)保證工程建設(shè)資金足額投入到位，確保工程投資控制在經(jīng)甲方確認(rèn)的投資計劃中列明的項目總投資范圍內(nèi)。2.乙方應(yīng)根據(jù)項目實際情況和行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范規(guī)程編制項目概算等文件，從工程勘察設(shè)計源頭做深做實投資控制工作；3.在本項目范圍內(nèi)，如工程投資發(fā)生超支（超出詳細投資計劃列明的總投資），乙方應(yīng)負責(zé)及時籌措項目新增資金…；4.乙方應(yīng)按有關(guān)規(guī)定做好項目投資管理工作，包括但不限于依法依規(guī)開展工程招標(biāo)、按規(guī)定及時履行工程重大變更審批和概算調(diào)整程序（如有）、及時開展投資合規(guī)性檢查和整改等工作…5.如項目使用政府資本金注入，乙方應(yīng)按相關(guān)規(guī)定做好項目中政府資本金管理工作，包括配合相關(guān)方面的監(jiān)督檢查、開展政府投資績效評價等。

第60條專門規(guī)定了“審計監(jiān)督”的有關(guān)事項，還特意強調(diào)說明：“乙方應(yīng)接受政府審計機關(guān)依法對特許經(jīng)營活動進行審計；政府方不應(yīng)以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為對乙方進行價款結(jié)算（如有）的依據(jù)，乙方不得以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)。除此之外，如政府方對乙方項目建設(shè)實施和運營另行安排專門審計，須在特許經(jīng)營協(xié)議中予以明確約定（包括審計目的、內(nèi)容和程序、乙方配合義務(wù)、結(jié)果應(yīng)用方式等）。”上述說明，沿用了全國人大法工委2017年的意見觀點，并明確了在新機制下特許經(jīng)營項目中的適用規(guī)則：以審計結(jié)論作為價款結(jié)算的依據(jù)，這一做法在新機制下的特許經(jīng)營項目中，即使是由特許經(jīng)營協(xié)議的合同雙方（即政府方和特許經(jīng)營者）自行約定，也不再被允許。該意見以十分清晰明確的方式，對之前大量類似做法做了糾偏，從源頭上進一步劃清了政企雙方的投資控制責(zé)任邊界，能更好地促使社會資本方履行好項目投資控制責(zé)任。

因此，新機制下特許經(jīng)營項目的投資控制責(zé)任與風(fēng)險，使原有實踐中的雙方共擔(dān)實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本承擔(dān)，強調(diào)了社會資本的投資主體地位，壓實了其投資主體責(zé)任，進一步劃清了雙方責(zé)任邊界，有利于項目合作順利推進。

四、順應(yīng)新機制的幾點建議

最后，回到本文伊始的問題，如何在新機制背景下做好特許經(jīng)營項目的投資控制？其實新機制115號文、新《管理辦法》、《協(xié)議范本》中已經(jīng)給出了答案的指引。

對政府方而言，關(guān)鍵要把好五個重要關(guān)口：一是編制審批特許經(jīng)營實施方案，這是項目實施的綱領(lǐng)文件，一定要謹(jǐn)慎對待、高度重視，必要時可以借助專業(yè)力量少走彎路；二是審核項目的立項文件，以及審批政府投資項目的初步設(shè)計概算文件；三是審核項目的詳細投資計劃；四是嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行項目變更引發(fā)的投資計劃調(diào)整及概算調(diào)整工作；五是合理行使政府審計部門的審計監(jiān)督權(quán)。

對社會資本方而言，建議做好如下六項工作：一是高度重視特許經(jīng)營實施方案的綱領(lǐng)作用，立足項目實際及自身情況，科學(xué)合理編制項目的立項文件；二是根據(jù)項目實際情況和行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范規(guī)程，認(rèn)真組織編制項目概算等文件，從工程勘察設(shè)計源頭做深做實投資控制工作；三是認(rèn)真組織編制項目詳細投資計劃，確保切實可行；四是如工程投資發(fā)生超支，應(yīng)按規(guī)定及時履行工程重大變更審批和概算調(diào)整程序（如有）；五是加強項目支出規(guī)范化管理，包括但不限于依法依規(guī)開展工程招標(biāo)、設(shè)備及服務(wù)采購、競價等，節(jié)約項目開支；六是視情及時開展投資合規(guī)性檢查和內(nèi)審整改等工作，配合政府有關(guān)方面的監(jiān)督檢查、政府投資績效評價等。

五、結(jié)語

萬事開頭難，新機制已經(jīng)開啟了我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展的新階段，當(dāng)前正處于探索前行之中。不推動新生事物發(fā)展，就會落后于時代。只有深刻領(lǐng)悟新機制所蘊含的新發(fā)展理念，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，放開“思維韁繩”，打破思維定勢，特許經(jīng)營事業(yè)一定能夠再次啟航、行穩(wěn)致遠。

[1] 君合法律評論：中國建設(shè)工程爭議解決年度觀察系列（三）—熱點法律問題分析，作者周顯峰、鄭艷麗、羅策、楊天博，2018年4月11日。