全面實(shí)施預(yù)算績效管理：背景、要點(diǎn)分析和幾點(diǎn)建議

全面實(shí)施預(yù)算績效管理：背景、要點(diǎn)分析和幾點(diǎn)建議

劉宗晟 邵強(qiáng)

在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩、公共需求剛性增長的大背景下，為了讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的政策效益，同時(shí)逐步優(yōu)化政府財(cái)政資源配置效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量，中央作出重大決策部署，推動(dòng)政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作。

本文將梳理我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景，分析全面實(shí)施預(yù)算績效管理在現(xiàn)有條件下的實(shí)施要點(diǎn)，并提出相關(guān)實(shí)施建議供各方參考。

一、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景

多年來，我國不斷進(jìn)行著預(yù)算績效管理的改革探索，并在實(shí)踐中不斷深化認(rèn)識和改進(jìn)做法。2014年8月，為提高政府預(yù)算管理水平，修訂的《預(yù)算法》首次在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中明確要講求績效的原則，對我國預(yù)算績效管理影響深遠(yuǎn)。

為了減少財(cái)政資源配置和使用中的低效無效、閑置浪費(fèi)問題，推動(dòng)財(cái)政資金高質(zhì)高效使用，黨的十八大明確提出推進(jìn)政府績效管理，大力創(chuàng)新政府管理方式，加強(qiáng)績效評價(jià)工作。黨的十九大進(jìn)一步提出要全面實(shí)施績效管理，并在2018年9月中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），同年12月再次修訂《預(yù)算法》，明確提出“全面實(shí)施績效管理”，至此構(gòu)建了我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理的總體制度安排，我國正式迎來全面實(shí)施預(yù)算績效管理的新時(shí)代，為有效提高財(cái)政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎(chǔ)。

二、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要點(diǎn)分析

2018年9月1日印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）標(biāo)志著我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)形成，《意見》提出“構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”的基本原則，并要求各財(cái)政部門按“建立重大政策、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，逐步開展部門整體績效評價(jià)，對下級政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價(jià)”要求建立多維度的評價(jià)機(jī)制，從而強(qiáng)化績效評價(jià)工作開展的可行性以及結(jié)果應(yīng)用的有效性。

（一）構(gòu)建全過程績效管理閉環(huán)系統(tǒng)

1、組織事前績效評估

事前績效評估是從源頭上防控財(cái)政資源配置低效無效的關(guān)鍵，主要從項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等五個(gè)方面全面評估項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性和合理性。

在目前的政策體系下，重大項(xiàng)目的事前績效評估結(jié)果將作為預(yù)算申請的重要前置條件，如專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)時(shí)需附加事前績效評估結(jié)果。PPP項(xiàng)目相較于傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目較為特殊，區(qū)別于傳統(tǒng)投資項(xiàng)目“先預(yù)算后支出”，PPP項(xiàng)目可提前招標(biāo)鎖定社會(huì)投資人，但在實(shí)施階段也需基于績效評價(jià)結(jié)果再申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。

2、布置事中績效監(jiān)控及時(shí)糾偏

事中績效運(yùn)行監(jiān)控是確?？冃繕?biāo)如期實(shí)現(xiàn)、及時(shí)糾正問題的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)控內(nèi)容主要包括績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況、項(xiàng)目實(shí)施情況等。

通過開展事中績效運(yùn)行監(jiān)控，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用過程中可能存在的問題，不僅有利于及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)；而且有利于及時(shí)督促預(yù)算單位整改，確保重大項(xiàng)目有效落地。

3、事后績效評價(jià)和結(jié)果運(yùn)用

事后績效評價(jià)是提高財(cái)政資金使用效益的重要抓手，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用合理的績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對預(yù)算支出進(jìn)行公正客觀的測量、分析和評判。事后績效評價(jià)往往是對預(yù)算資金使用情況最直觀的體現(xiàn)，通過事后評價(jià)，發(fā)現(xiàn)優(yōu)點(diǎn)、總結(jié)不足并制定相應(yīng)的措施，為次年預(yù)算制定提供充足的依據(jù)。

事后績效評價(jià)體系需根據(jù)評價(jià)對象類別的不同設(shè)置不同的側(cè)重點(diǎn)。財(cái)政部及部分省市均出臺了針對項(xiàng)目支出、部門支出、財(cái)政運(yùn)行情況三類評估對象的指標(biāo)體系框架供參考，但同時(shí)由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況、資源稟賦及產(chǎn)業(yè)布局差異較大，各地區(qū)的財(cái)政管理方式及策略也存在不同，在設(shè)置績效評價(jià)體系時(shí)需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜地設(shè)置特色化指標(biāo)，以全方位、多維度反映財(cái)政資金使用績效和政策實(shí)施效果。

（二）建立多維度績效評價(jià)體系

為貫徹落實(shí)中發(fā)34號文精神，提高財(cái)政資源配置效率、使用效益并增強(qiáng)財(cái)政政策實(shí)施效果，各地不斷摸索，初步形成對項(xiàng)目、部門以及地方政府財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行綜合績效評價(jià)的“全方位、全過程、全覆蓋”格局。

1、項(xiàng)目支出績效評價(jià)

項(xiàng)目支出績效評價(jià)是以項(xiàng)目支出為對象，以項(xiàng)目實(shí)施所帶來的產(chǎn)出和效果為主要內(nèi)容，以促進(jìn)部門和單位完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)開展的評價(jià)活動(dòng)。根據(jù)《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號），評價(jià)對象指“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目”及“政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等”。

項(xiàng)目支出績效評價(jià)是對項(xiàng)目政策決策、管理以及績效進(jìn)行綜合分析和評價(jià)。一是決策層面，評價(jià)要點(diǎn)在于項(xiàng)目設(shè)立的必要性、合理性以及公平性。二是執(zhí)行層面，評價(jià)要點(diǎn)在于保障措施的充分性、項(xiàng)目資金使用和政策實(shí)施的規(guī)范性和效率性。三是績效層面，評價(jià)要點(diǎn)在于項(xiàng)目的整體績效、具體項(xiàng)目的完成情況以及績效實(shí)現(xiàn)情況。

在評價(jià)工作中，要重點(diǎn)關(guān)注評價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性，尤其是產(chǎn)出、效益和滿意度三個(gè)維度的評價(jià)指標(biāo)。同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目自評情況，在績效評價(jià)時(shí)需著重審視項(xiàng)目自評工作的合理性，并根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)和實(shí)際糾正自評的不足并予以完善。

2、部門整體支出績效評價(jià)

部門整體支出績效評價(jià)是以部門整體預(yù)算為對象，以部門所有支出達(dá)到的產(chǎn)出和效果為主要內(nèi)容，以促進(jìn)部門高效履職為目的所開展的評價(jià)活動(dòng)。

部門整體支出績效評價(jià)要點(diǎn)在于圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果。

在評價(jià)過程中，要重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面：（1）部門職能、部門總體目標(biāo)、部門年度工作計(jì)劃及任務(wù)、部門項(xiàng)目安排及預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)性和匹配性。（2）部門各項(xiàng)管理制度保障是否健全、充分，是否執(zhí)行有效。（3）部門履職績效是否實(shí)現(xiàn)，包括部門績效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、各項(xiàng)職能是否落實(shí)、重點(diǎn)工作任務(wù)是否完成、部門工作成效是否達(dá)到預(yù)期水平、服務(wù)對象是否滿意等。（4）資源配置是否有效，包括人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源配置的數(shù)量和結(jié)構(gòu)是否合理，能否有效保障部門工作的順利開展等。

3、地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)

地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)是以某地區(qū)財(cái)政綜合運(yùn)行情況為評價(jià)目標(biāo)，推動(dòng)地方加快建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，提升預(yù)算管理水平的活動(dòng)。

對地方財(cái)政運(yùn)行情況的評價(jià)呈現(xiàn)出資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及單位部門眾多、考核面廣的特點(diǎn)，國家層面關(guān)于該類考察的標(biāo)準(zhǔn)制式文件較少，目前各省市尚處于探索階段。青海省于2019年出臺《青海省對下級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效考評辦法》（青財(cái)績〔2019〕692號）并開始制定2019年度對下級財(cái)政運(yùn)行綜合績效考評工作方案，為該項(xiàng)工作提供參考；江西省于2021年開始實(shí)行對下級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，首年選取贛州市先行先試，2022年選擇鷹潭市進(jìn)行試點(diǎn)。

地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)體系雖不比項(xiàng)目支出及部門整體支出評價(jià)體系成熟，但根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，一般情況下，可從財(cái)政管理績效、財(cái)政收入績效、財(cái)政支出績效、財(cái)政可持續(xù)性等方面展開評價(jià)工作。其中，財(cái)政管理績效主要包括預(yù)算管理、地方財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)防控、國庫庫款管理、財(cái)務(wù)報(bào)表編制工作、財(cái)政監(jiān)督檢查、全面實(shí)施績效管理、財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面；財(cái)政收入績效主要包括收入規(guī)模、收入質(zhì)量等方面；財(cái)政支出績效主要包括財(cái)政支出總量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、支出效益等方面；財(cái)政可持續(xù)性主要涉及地方政府債務(wù)及財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等方面。

由于財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)涉及面廣、評價(jià)內(nèi)容多，在工作啟動(dòng)前期建議明確以財(cái)政部門牽頭，各部門配合的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，基于評價(jià)指標(biāo)體系的評價(jià)要求，各司其職，充分提供相關(guān)資料，財(cái)政部門綜合利用橫向?qū)Ρ龋磁c周邊區(qū)、縣或省市的同類指標(biāo)相比）、縱向?qū)Ρ龋磁c往年數(shù)據(jù)相比）等手段進(jìn)行全面分析評價(jià)，必要時(shí)選擇專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)梳理及分析能力，對地方財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行全面評估，為次年的財(cái)政預(yù)算安排工作提供有效支持。

三、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的幾點(diǎn)建議

由于全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作尚處于發(fā)展階段，在實(shí)踐中往往存在對其重要性認(rèn)識不足、相關(guān)績效評價(jià)工作統(tǒng)籌不夠以及績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)等問題。為了各地政府更好的落實(shí)該項(xiàng)工作，根據(jù)筆者實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾項(xiàng)實(shí)施建議供參考：

（一）加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的宣傳引導(dǎo)

預(yù)算績效管理工作雖已全面鋪開，但財(cái)政及預(yù)算單位仍在經(jīng)歷從認(rèn)知到實(shí)踐的磨合階段。在筆者參與項(xiàng)目過程中發(fā)現(xiàn)諸多預(yù)算部門對這項(xiàng)制度認(rèn)知仍不到位、重視程度不高，主要體現(xiàn)在（1）部門首要任務(wù)是將預(yù)算資金合規(guī)使用出去，而欠缺效益最大化的思考；（2）績效工作只求過關(guān)，報(bào)送年初績效目標(biāo)側(cè)重于未來可通過性，無法充分反應(yīng)資金實(shí)際效益；（3）自評時(shí)揚(yáng)長避短，接受第三方單位評估時(shí)消極配合。

針對上述問題，筆者建議地方政府加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的宣貫，通過出臺地方規(guī)范性文件、邀請專家培訓(xùn)、組織跨地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)交流等多種形式加強(qiáng)預(yù)算部門人員（尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)）對該項(xiàng)工作的認(rèn)識，并提升到日常工作高度。地方政府還可在完成評價(jià)工作后評選優(yōu)秀預(yù)算單位和通報(bào)負(fù)面典型，從而推動(dòng)地方單位的績效管理意識全面提升。

（二）提升預(yù)算績效管理工作統(tǒng)籌能力

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)復(fù)雜且龐大的工作，需要地方各部門全面密切配合才能科學(xué)有效將該項(xiàng)工作落到實(shí)處，各地區(qū)財(cái)政部門多數(shù)已經(jīng)設(shè)置績效管理科室，主抓地方預(yù)算單位的績效管理工作，但仍存在以下問題：（1）除財(cái)政部門外，其他預(yù)算部門的績效管理工作往往由內(nèi)部個(gè)別科室兼任，缺少專門的績效管理編制和崗位，造成人手吃緊、分工協(xié)調(diào)困難等問題；（2）由于缺少專門人員負(fù)責(zé)績效管理工作，在迎檢過程中工作內(nèi)容及邊界比較模糊，開展評價(jià)工作時(shí)與財(cái)政部門的配合程度程度不高，財(cái)政部門與其他預(yù)算部門間缺乏統(tǒng)一的分工協(xié)作機(jī)制。

針對上述問題，筆者建議地方應(yīng)不斷充實(shí)績效評價(jià)部門人力物力，不斷優(yōu)化組織分工，保障扎實(shí)開展預(yù)算績效管理的人員力量；同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)績效管理工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)優(yōu)化預(yù)決算、資產(chǎn)管理、預(yù)算執(zhí)行、政府采購等業(yè)務(wù)與績效管理改革的關(guān)系，健全組織機(jī)制，形成各部門單位各司其職、上下聯(lián)動(dòng)的良好局面。

（三）完善預(yù)算績效管理專業(yè)技術(shù)能力

績效管理工作對專業(yè)技術(shù)要求很高，只有建立完善的績效評價(jià)指標(biāo)體系并熟練運(yùn)用行業(yè)知識和專業(yè)方法，才可能給出客觀、準(zhǔn)確的評價(jià)。在實(shí)踐中主要存在以下問題：（1）績效評價(jià)指標(biāo)體系不夠完善，難以滿足開展工作的需要；（2）缺乏專業(yè)力量，內(nèi)部人員難以準(zhǔn)確掌握運(yùn)用績效評價(jià)專業(yè)方法；（3）預(yù)算績效管理的信息化水平還比較欠缺，尚未建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，相關(guān)信息利用工作有待提升。

針對上述問題，筆者建議地方應(yīng)積極推動(dòng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作，完善評價(jià)指標(biāo)建設(shè)、評價(jià)方法開發(fā)應(yīng)用等工作；加快推進(jìn)績效評價(jià)行業(yè)力量建設(shè)，形成評價(jià)機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊(duì)以及專業(yè)人員等多方合力；同時(shí)依靠外部專業(yè)力量，構(gòu)建績效管理信息系統(tǒng)，并及時(shí)調(diào)整優(yōu)化。