淺談PPP項目財政預(yù)算績效評價

淺談PPP項目財政預(yù)算績效評價

張若喬 李琬瑩

一、財政預(yù)算績效管理之路

我國預(yù)算績效管理制度隨著公共財政框架建立而產(chǎn)生，又伴隨著財政改革而不斷完善。

自2000年,我國部分地區(qū)就開始了績效評價試點探索,經(jīng)過二十余年不斷發(fā)展和完善,確立了全面實施預(yù)算績效管理改革的主要方向和目標(biāo)。

在全面實施預(yù)算績效管理的大背景下，各地積極探討績效評價工作方式，陸續(xù)出臺相關(guān)的制度規(guī)程。例如北京市《北京市預(yù)算績效管理辦法》、《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，上海市《上海市市級預(yù)算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》、《上海市市級財政政策預(yù)算績效管理辦法（試行）》，四川省《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（川委發(fā)〔2019〕8號）等，指導(dǎo)具體的預(yù)算績效管理工作。

近年來，圍繞加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理體系的目標(biāo)，財政部組織中央部門和地方財政著力深化預(yù)算績效管理改革，績效管理的廣度和深度不斷拓展，“政府花錢、講求績效”的理念深入人心，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機制初步建立。

二、PPP項目財政預(yù)算績效評價

財政部2018年11月8日印發(fā)《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》指出要“抓好預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效監(jiān)控，決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價，強化績效評價結(jié)果剛性約束”。此外，財金〔2019〕10號、財辦金〔2017〕92號、財金〔2016〕92號文、財金〔2014〕76號等文件均要求對PPP項目進行績效評價，建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。2020年3月16日，財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》，對PPP項目績效管理給出了指導(dǎo)性意見。

區(qū)別于PPP項目在實施方案、PPP合同中約定的針對項目公司的績效考核，越來越多的地方政府部門要求對項目實施機構(gòu)、PPP項目本身、PPP項目的預(yù)算資金使用情況等進行績效評價。

對于PPP項目進行績效評價，有助于提升設(shè)施的建設(shè)運營質(zhì)量和管理水平，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，評價PPP項目財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性，保障PPP項目各方合法權(quán)益，保障PPP項目規(guī)范實施、高效運營。

通過制定工作方案、建立合理完善的績效目標(biāo)與指標(biāo)體系、采用針對性的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查方法、通過科學(xué)的評價方法對績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況進行綜合的評價。力求能夠客觀、公正、及時的發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏差，用以反饋并及時糾偏，為項目的實施保駕護航。

PPP項目政府方既要在建設(shè)期出資項目資本金，同時也需要在運營期向項目公司付費，因此，財政資金的使用效益，是PPP項目實施的重點問題?？冃гu價是對項目合作期各年度的財政預(yù)算資金使用情況及績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進行綜合評價，評價結(jié)果作為實施機構(gòu)改進預(yù)算管理和安排本項目以后年度預(yù)算資金的重要依據(jù)。通過加強績效考核，及時糾偏，可以確保項目整體公共服務(wù)目標(biāo)更好地實現(xiàn)，充分響應(yīng)全面實施預(yù)算績效管理的要求、提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性、推動優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益，使項目真正實現(xiàn)“物有所值”。

鑒于采用PPP模式實施，財政支出績效評價重點評價以下幾個方面：一是項目投資的合理性，主要評價項目投資計價的合理性和合規(guī)性，評價項目投資是否符合PPP項目合同、項目可行性研究報告以及初步設(shè)計文件等文件的要求，評價項目是否存在投資節(jié)約，若投資超過當(dāng)初預(yù)估投資水平的評價其合理性。二是運營維護成本的合理性，主要評價運營維護成本總額和各分項成本是否超過PPP項目合同等文件的規(guī)定，核查運營維護成本細項是否與項目前期相關(guān)文件對應(yīng)。三是使用者付費的合理性。評價使用者付費金額是否達到項目前期相關(guān)文件約定水平，評價項目公司是否盡責(zé)挖掘經(jīng)營性收益。

三、存在問題及建議

筆者在項目實操中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行項目預(yù)算績效評價存在一些問題：績效理念尚未牢固樹立，地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；績效管理的廣度和深度不足，財政資金出現(xiàn)了低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題；績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立，沒有形成有效的約束力等。

預(yù)算項目支出績效評價的核心是分析項目在投入-產(chǎn)出過程中的目標(biāo)與實現(xiàn)結(jié)果的偏離程度，同時探討投入-產(chǎn)出過程中效率情況。圍繞著這一核心目標(biāo)，重點要做好以下幾個方面的工作:

1．明確支出績效評價的重點任務(wù)

績效評價的對象是納入預(yù)算管理的財政資金，項目支出是指為完成特定工作或特定目標(biāo)而專門安排的財政資金。

PPP項目涉及全過程的績效評價，因此需要充分考察手續(xù)的完備性、財政資金的使用情況、管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況、績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。項目前期手續(xù)的完備性主要包括績效目標(biāo)的設(shè)定與部門職責(zé)、各級政府的工作重點任務(wù)的匹配度、項目工作計劃的可操行性、相關(guān)立項依據(jù)的科學(xué)性等；財政資金的使用情況主要是考察財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理狀況、資產(chǎn)使用和收益情況等；管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況主要關(guān)注項目的預(yù)算資金計劃、項目具體實施過程、成本控制、政府采購、合同管理、質(zhì)量控制情況等內(nèi)容。

2．選擇合理的績效評價思路

績效評價思路對評價過程和結(jié)果都有直接的影響，如果評價思路不明確，將導(dǎo)致評價過程和結(jié)果的嚴重偏差。

明確績效評價對象和范圍?？冃гu價的對象是被評價項目的預(yù)算資金?？冃гu價的范圍應(yīng)當(dāng)包含使用了項目預(yù)算資金的全部工作，從工作流程的角度上看，全部工作包括項目決策、項目實施、項目產(chǎn)出和項目效果。

明確績效評價項目周期?？冃гu價需要確定評價時段，明確開始和結(jié)束時間。績效評價的開始和結(jié)束時間與項目本身的開始和結(jié)束時間不一定重合。

3． 設(shè)計適當(dāng)?shù)目冃гu價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)體系是績效評價工作的核心內(nèi)容，績效評價指標(biāo)體系要具備可操作性和使用性，要能夠全面和真實的反映項目的績效狀況，集中反映資金使用的效益性、經(jīng)濟性、效率性。

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