公立高等學校PPP項目運營內容及使用者付費來源分析

公立高等學校PPP項目運營內容及使用者付費來源分析

白萬加 陳 粟

近年來高校招生規(guī)模不斷擴大，高校進入跨越式高速發(fā)展階段，校園基礎建設項目增多，高校教育經(jīng)費不能滿足校園規(guī)模擴大和學生人數(shù)增多的發(fā)展需求的問題日益凸顯，現(xiàn)有財政撥款和事業(yè)收入已遠遠不能滿足高校發(fā)展需要，如何開展高校建設越來越受到關注。

一、建設公立高等學校的一般方式

根據(jù)《政府投資條例》、《防范和化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）等法規(guī)政策精神，目前公立高等學校主要有以下幾種建設方式：

公立高等學校項目投資規(guī)模較大，在地方政府財政緊張，短期內難以籌措全部建設資金的背景下，政府和社會資本合作模式（PPP）逐漸成為建設公立高等學校的良好方式。為此，本文將就公立高等學校PPP項目的運營內容、項目使用者付費和項目實施過程中面臨的問題進行討論。

二、公立高等學校PPP項目分布情況

依據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫，高等學校累計入庫項目31個，累計投資額367億元。

圖 1 公立高等學校PPP項目區(qū)域分布圖

三、公立高等學校PPP項目運營內容

按照項目公司運營內容是否包含教學內容等核心業(yè)務，公立高等學校PPP項目可以分為兩類。實踐中，由于高校教學任務的特殊性、專業(yè)性以及教育領域企業(yè)傾向于輕資產(chǎn)運營等原因，較多公立高等學校PPP項目核心教學任務由學校開展，非核心教學內容交由項目公司負責。全國PPP綜合信息平臺管理庫顯示共有25個高等學校PPP項目進入執(zhí)行階段并滿6個月（此時可對外公示項目實施方案等信息），其項目運營維護內容集中于項目設施維護、物業(yè)管理、食堂經(jīng)營、學生住宿和商鋪出租等商業(yè)開發(fā)。

圖 2 進入執(zhí)行階段滿6個月的高等學校PPP項目運營服務內容

四、公立高等學校PPP項目使用者付費分析

當前大部分地區(qū)PPP項目財政支出責任已超過5%，不具備新上政府付費PPP項目的條件，尋找足夠的使用者付費來源成為項目實施的重難點。根據(jù)教育部《關于印發(fā)高等學校財務制度的通知》(財教〔2012〕488號)及過往項目經(jīng)驗，高等學校收入包括財政補助收入、上級補助收入、事業(yè)收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入，現(xiàn)對上述收入項是否可用作PPP項目使用者付費項做如下討論：

（一）財政補助收入、上級補助收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

依據(jù)財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）名詞解釋，使用者付費（User Charges）是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。因財政補助收入、上級補助收入（各類生均補貼資金）屬于財政資金，由國務院和地方各級人民政府納入財政預算，因此，不能作為使用者付費項。

（二）公立高等學校事業(yè)收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

根據(jù)財政部《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預〔2010〕88號），公立高等學校事業(yè)收入包括學費、住宿費、高校委托培養(yǎng)費、教育考試考務費、函大、電大、夜大及短訓班培訓費等。學費、住宿費等事業(yè)收費屬于政府或政府舉辦的經(jīng)營實體為特定服務或經(jīng)營權索取的價格，也是提供相應服務的全部或部分成本的使用價格，由購買公共產(chǎn)品和服務的最終消費用戶直接付費，滿足使用者付費的定義。

但筆者認為將事業(yè)收入作為PPP項目使用者付費需解決兩個實踐中的問題：

一是教育部等五部門印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范教育收費管理的意見》（教財〔2020〕5號）規(guī)定“公立高等學校事業(yè)收入按照“收支兩條線”要求，納入財政專戶管理”。事業(yè)收入上繳計入財政專戶收入，下?lián)苡嬋胴斦糁С?，不屬于一般公共預算收入（支出）或政府性基金（收入）支出。探討事業(yè)收入是否可作為PPP項目使用者付費時，可參考污水處理PPP項目中對污水處理費的處理方式，即當?shù)馗咝?、財政部門將上繳財政專戶的事業(yè)收入返還項目公司時，可將項目事業(yè)收入作為使用者付費。通過查詢全國PPP綜合信息平臺管理庫，將公立高等學校事業(yè)收入作為使用者付費有案例可循。對此，筆者認為可以嘗試通過在項目實施方案中就事業(yè)收入作為使用者付費項做說明，并提前與當?shù)馗咝?、財政部門對接事業(yè)收入返還項目公司的方式。

二是高校依靠各類財政補助資金、學費、住宿費等事業(yè)收入保障學校正常運轉，在PPP項目公司不負責提供教學或者住宿等服務時，不宜將學費和住宿費等事業(yè)收入提供給項目公司并作為項目使用者付費。

（三）附屬單位上繳收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

常見的附屬單位包括為方便教師子女上學配建的幼兒園、附小、附中以及開展獨立核算的校辦企業(yè)等。根據(jù)《事業(yè)單位財務規(guī)則》（財政部令第108號）規(guī)定，非財政補助收入超出附屬單位正常支出較多的公立高等學校附屬單位，公立高等學?？筛鶕?jù)該單位的具體情況，確定對該單位的收入上繳辦法。收入上繳的兩種主要形式為：一是定額上繳，即在核定預算時，確定一個上繳的絕對數(shù)額；二是按比例上繳，即根據(jù)收支情況，確定按收入的一定比例上繳。

附屬事業(yè)單位上繳的收入即為附屬單位繳款，為補償高校在事業(yè)支出中為附屬單位墊支的各種費用，高校收到附屬單位上繳收入時應當相應沖減支出。如：附屬單位返還公立高等學校在事業(yè)支出中為其墊付的水電費、福利費等各種費用，應當沖減相應的支出。因此，不建議將附屬單位上繳收入作為使用者付費項。

（四）高校經(jīng)營收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

按照教育部《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號），經(jīng)營收入是高等學校在教學、科研及其輔助活動之外，開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入，主要指具有經(jīng)營服務性質的收費項目，如食堂經(jīng)營、校內公寓出租、車輛管理、場館出租和商超出租等。PPP模式下，項目公司提供相關服務取得的經(jīng)營收入可作為項目使用者付費項。需要注意的是，根據(jù)《學校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》，學校自主經(jīng)營的食堂應當堅持公益性原則，不以營利為目的。

（五）物業(yè)管理費作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

公立高等學校PPP項目物業(yè)管理費是指由項目公司負責公立高等學校PPP項目的后勤等物業(yè)管理，學校向項目公司支付物業(yè)管理費。實踐中將物業(yè)管理費作為使用者付費有較多成功案例可循，全國PPP綜合信息平臺管理庫共有25個已進入執(zhí)行階段6個月的公立高等學校PPP項目，其中共有7個PPP項目使用者付費包含物業(yè)管理費。

以某一學校項目為例：核心教學部分的運營和管理由具有相應資格、經(jīng)驗的機構負責。項目公司僅負責提供非核心教學部分運營，具體為食堂及超市的運營、物業(yè)管理（包括保潔服務、安保和綠化養(yǎng)護服務、設施設備維修等），學校向項目公司支付的物業(yè)管理費作為使用者付費來源的一部分。

從具體操作上看，公立高等學校經(jīng)費的供給主要由財政預算內生均經(jīng)費、學校學費和住宿費收入構成，三種渠道來源的資金共同支撐學校運轉和發(fā)展，資金可以由項目高校統(tǒng)籌使用，但不得用于償還債務和發(fā)放人員獎金。公立高等學?？梢越y(tǒng)籌各類生均經(jīng)費、學費和住宿費資金，用于PPP項目中的房屋、建筑物及儀器設備的日常維修維護等辦學正常支出。高校向項目公司支付物業(yè)管理、維修等費用時，相應費用可以計入教育支出下的商品服務支出科目，項目公司將收到的資金作為使用者付費來源。

因學校是否可以被視作第三方使用者存在爭議，導致部分地區(qū)以物業(yè)管理費作為使用者付費來源的項目可能面臨入庫的難題。為保障順利入庫，以物業(yè)管理費作為使用者付費的項目仍需提前與入庫主管部門對接。

五、公立高等學校PPP項目實施過程中面臨的問題

（一）社會資本的逐利性與高校公共服務的公益性的矛盾

高等教育的公益屬性決定了高校提供給師生的公共服務必須是無利或微利的，公共服務的質量水平與價格調整往往是較為敏感的問題。社會資本的逐利性往往將收益最大化作為首要追求，其為了收回投資，可能存在所提供的產(chǎn)品或服務質次價高的問題，導致運行過程中受到師生投訴。為最大限度地維護師生利益，保障項目運轉，需要對項目運營維護質量、績效考核等作出明確約定。

（二）項目使用者付費來源的有限性

高校項目有一定經(jīng)營性收入（使用者付費）基礎但不能滿足項目收益基本要求。一般而言，高校項目涉及的公共服務一般屬于對高校內部的師生員工所提供的社會服務，具有內部經(jīng)營性質，即使這類設施必須微利運營，但師生的剛性需求可以使項目獲得穩(wěn)定的收益，收益是可預期的。此外，高校項目中除少數(shù)可以用來租賃的經(jīng)營性項目外，大都具有非經(jīng)營性的特點。為保障項目獲得足夠的使用者付費來源的同時減輕政府財政壓力，需注重拓展高校PPP項目使用者付費來源，在項目策劃階段可約定：經(jīng)實施機構批準，項目公司可拓展校內洗浴、打印、會務與住宿接待(學術交流中心)、社會培訓和場館開放等項目的經(jīng)營。

六、公立高等學校項目以PPP模式實施的建議

公立高等學校項目公益性強，投資較大，在項目公司僅負責非核心內容運營時可能面臨使用者付費不足10%的情形，建議采取如下措施應對：

一是對公立高等學校項目開展詳盡調研，為項目測算提供扎實的基礎數(shù)據(jù)。詳盡了解公立高等學校辦學規(guī)模、各類生均經(jīng)費、學費、住宿費、伙食費、商業(yè)開發(fā)收入，以及維修、物業(yè)管理等支出歷史數(shù)據(jù)，并向校方或教育部門了解各類資金的使用要求。

二是合理謀劃項目運營范圍，合理發(fā)揮各類生均經(jīng)費、事業(yè)收入對項目運營維護成本的抵減作用，合理計算項目運營維護成本，減輕政府財政補貼壓力的同時優(yōu)化項目使用者付費占比。

三是就事業(yè)收入作為項目使用者付費項做說明材料，并提前與入庫主管部門對接，以保障項目順利入庫。

四是政企雙方積極爭取上級補助資金，結合補助資金到位時間及資金使用要求，項目各方協(xié)商一致后將補助資金用于抵減投資、減少貸款或者用于支付政府補貼，減輕政府財政壓力。